교정 백과

Ⅰ. 기로에 선 미국의 민영 교정산업

2023년 1월 현재 미국의 교정시설의¹⁾ 인구 10만 명당 구금 인구는 505명으로 세계 6위로 전 세계 수용자의 20% 정도를 차지하는 것이다(World Prison Brief, 2023).
미국의 전체 교정시설 수용 인원은 2008년에 최고조에 달해 2008년 1월 1일에 미국 성인 100명 중 1명 이상이 교정시설에 구금되어 있었다. 이는 2008년 전 세계 수용자 980만 명 중 약 24.7%에 해당한다.
미국의 수용 인원의 급증은 민영 교정시설²⁾ 의 설치와 확장을 가져오는 계기가 되었다. 그런데 한편으로는 수용 인원의 증가가 민간기업의 교정시설의 투자를 불러온 것이 아니라 민간기업의 조직적인 입법 로비 등의 영향력 때문이라는 지적과 비판도 상당하다(CNBC, 2019).
2016년 미 연방정부의 법무부 감찰관실(The Office of the Inspector General: OIG)³⁾은 당시 연방교정국이 계약한 민영 교정시설의 실태를 진단하고 개선방안을 제시하였다. 이를 바탕으로 2021년 1월 바이든 대통령은 민영 형사 구금시설의 사용을 폐지하기 위한 구금시스템 개혁에 관한 행정명령(Executive Order on Reforming Our Incarceration System to Eliminate the Use of Privately Operated Criminal Detention Facilities, Executive Order 14006)에 서명하기에 이른다.
그러나 이 행정명령에도 불구하고 연방 국토안보부의 이민세관단속국(U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE)이 운영하는 이민 구금시설 등에는 여전히 추방 대상 혹은 심사대기 중인 이민자들을 구금하고 있다. 일부 주정부 및 지방정부도 민간기업과의 교정시설 계약을 유지하는 경우와 더 이상의 계약을 하지 않는 경우가 나타나는 등 미국의 민영 교정산업은 상당한 혼란을 겪고 있다.
따라서 이 연구는 미국의 민간 교정의 현황과 민간 교정산업의 발전 배경과 관련 이슈 등을 정리하고⁴⁾, 향후 전망을 정리해 보고자 한다. 이 연구는 교정의 민영화를 포함하여 형사사법행정 전반에 걸친 민영화 추세 및 그 확장의 위험성을 진단하고 경계하는 측면에서도 필요하다고 할 것이다.

Ⅱ. 미국의 민영 교정의 현황과 성장 배경

1. 미국의 민영 교정시설의 수용 현황

1980년대의 무관용주의는 구금주의를 강화하였고, 수용 인구의 급증을 가져왔다. 이에 따라 막대한 교정예산이 투입되었고, 교정 비용의 절감과 형사사법 정책의 민영화라는 추세에 따라 민영 교정시설이 등장하였다.
〈표 1〉에서 보는 것과 같이 미국의 민영 교정시설 수용자는 2020년을 기준으로 99,754명으로 이는 연방교도소 및 전체 주정부 교도소의 수용인원 120만 명 중 8% 정도에 해당된다. 미국 민영 교정시설의 수용인원은 2000년을 기준으로 20년 동안 14% 정도 증가하였다. 〈그림 1〉은 2000년 이후 미국 민영 교정시설의 수용 인구 추세를 보여준다.
각 주정부 마다 민영 교정시설의 도입 및 그 운영 여부는 차이를 보인다. 교정시설을 운영하는 대표적인 교정기업은 GEO Group, Core Civic, LaSalle Corrections, Management and Training Corporation 등이다.
몬타나, 애리조나, 하와이, 뉴멕시코, 미시시피, 플로리다 등은 수용인구의 13~45% 정도를 민영 교정시설에 수용하고 있다. 반면에 아칸소, 캘리포니아, 워싱턴 D.C., 루이지애나, 메인, 메릴랜드, 미시간, 네바다, 유타 등은 민영 교정시설의 수용 인구를 100% 감소시키는 등의 상반된 변화를 보인다. 일부 폐지한 주정부도 있다.

<표 1> 미국 민영 교정시설의 수용 인구 변화(2000-2020)

* 자료 : Mackenzie Buday and Ashley Nellis, 2022.

<그림 1> 미국 민영 교정시설의 수용 인구 추세(2000-2020)

* 자료 : Mackenzie Buday and Ashley Nellis, 2022.

공공 교정시설에 대비하여 민영 교정시설은 지난 20년간 큰 변화가 없었다. 2012년 이후 민영 교정시설의 수용자는 감소 추세를 보이지만, 실제로는 2020년 민영 교정시설의 수용자는 2000년에 비해서 14% 정도 증가한 것이다.
민영 교정시설에 가장 많이 수용자를 위탁하는 정부기관은 연방 법무부의 교정국(Bureau of Prison: BOP)이다. 2000년 이후 BOP의 민영 교정시설에 대한 의존도는 79% 정도 증가했으며, 민간 교정시설의 연방 범죄자는 2020년을 기준으로 27,810명이다.
2021년 1월 26일 바이든 대통령의 행정명령(Executive Order 14006)으로 교정국은 2022년 11월 30일을 기준으로 모든 교정기업과의 교정시설 계약을 폐기하기에 이른다(BOP, 2022). 그러나 아직 주정부 및 지방정부의 민영 교정시설은 일부 운영되고 있다.
한편 2023년 1월을 기준으로 미국 국토안보부는 미국 국경을 비자 없이 넘은 이민자 22,014명을 이민 구금시설에 구금하고 있다(ICE, 2023). 이 가운데 80% 정도를 민간 교정기업이 운영하는 교정시설에 수용 중인 것으로 밝혀졌다. 그런데 연방정부를 포함한 일부 주정부의 민영 교정시설의 이용은 정치적 영향력과 밀접한 관계가 있다는 지적이다. 즉, 일부 정치인들과 민간 교정기업의 이해관계가 맞물려지면서 교정산업이 활성화되었다는 것이다.
따라서 바이든 대통령의 행정명령은 수용인구를 늘려 이익을 창출하려는 교정기업의 입장과는 상충되는 조치이다. 또한 트럼프 대통령이 적극적으로 지지하던 교정의 민영화와 이민 구금시설의 민영화 정책 등과 그 방향을 달리하는 것이다.

2. 미국 교정기업의 발달 배경

1) 1979년 사법제도 개선법(Justice System Improvement Act)

19세기 말과 20세기 초에 걸쳐 미국 노동자들과 회사의 관계는 노동자의 권리를 극대화하려는 입장과 인건비를 낮추려는 사업주의 입장이 맞섰다. 인건비 문제를 해결할 수 있는 대안으로 교정시설의 수용 인구를 활용하는 아이디어가 부상되었다. 한편 노동자 단체들은 교정시설의 수용자에 의해 생산된 제품은 값이 싸 자신들의 경쟁력이 떨어지므로 교정시설 생산을 제한해야 한다고 주장했다.
이러한 각각 다른 입장들의 절충 방안으로 교도소 내 생산제품은 생산된 주(stste) 내에서만 판매하고, 해당 주 관할을 넘어서지 못하게 하는 하웨쿠퍼법(Hawes-Cooper Act, 1929), 애셔스트썸너스법(Ashurst-Sumners Act, 1935), 그리고 월시힐리법(Walsh-Healey Act, 1936) 등이 제정되었다.
한편 1935년 제정된 와그너법(Wagner Act)으로 노동자들은 노동3권을 보장받게 되었지만, 1960년대까지 교정시설의 수용자 노동은 특별히 노동운동 단체의 관심에서 멀어져 노동자법의 사각지대로 전락되었다(Fink, 2016).
1965년 존슨(Lyndon Baines Johnson) 대통령은 교정시설의 직업훈련 프로그램으로 “Free Venture”정책을 도입하였다. 이는 교정당국과 민간기업의 협력 사업을 시도한 것이다(US Dept of Justice, 1980). 그러나 하웨쿠퍼법 등의 장벽이 되어 민간기업이 적극적으로 수용자의 노동력을 활용하는 것은 매우 제한적이었다.
1960년대 이후 범죄와의 전쟁 등으로 수용 인구가 급증하자 이들의 노동력 활용 필요성이 더욱 높아졌다. 당시 미국의 거대 기업이자 글로벌 기업인 월마트(Walmart), 휴렛팩커드(Hewlett-Packard) 및 맥도날드(McDonald’s)와 정치로비단체인 미국입법교환협의회(American Legislative Exchange Council: ALEC), 그리고 민간 교정기업인 미국교정(​​Corrections Corporation of America: CCA), GEO, 코넬교정(Cornell Corrections) 등이 조직적으로 입법 로비를 벌였다(Chaneles, 1986). 결국 1979년에 제정된 수용자의 노동력을 기업에 공급하도록 한다는 내용을 담아 사법제도 개선법(Justice System Improvement Act)이 제정되었다(US Dept of Justice, 1980; Hawkins, 1983).

2) 삼진아웃제·법정형기제·절대형기제 : 구금형의 폭증

한편 교정시설 수용자의 값싼 노동력이 황금알을 낳는 거위라는 인식으로 월마트와 맥도날드 등을 포함한 거대 기업과 교정기업, ALEC 등은 치밀하게 입법 로비를 벌였다. 이들은 로비를 통해 폭력범과 마약범에 대한 삼진아웃법(Three-Strike Laws), 법정형기제(Mandatory Sentencing), 절대형기제(Truth-in-Sentencing) 등의 엄격한 처벌로 구금형을 늘리도록 하였다(Tonry, 2014).
삼진아웃법은 무관용주의(Zero Tolerance)를 바탕으로 한 미국 법무부의 형사정책으로 1994년 3월 7일에 처음 시행되었다. 이 법의 주요 골자는 “이전에 2회 이상의 폭력범으로 처벌 경력이 있는 경우 반드시 중형으로 처벌(징역형, 사형 등)한다”는 것이다(Newburn, & Jones, 2007).

<표 2> 미국 교정시설의 수용자 추이

* 자료 : world prison brief, 2023. 재구성.

삼진아웃법의 적용 범죄자는 주(state)마다 차이를 보이지만 대체로 ‘지속 범죄자’(Persistent Offender), ‘흉악지속범죄자’(Prior and Persistent Offender) 등으로 부르기도 한다. 대부분의 주정부가 폭력범죄자에게만 적용하던 삼진아웃법을 점차 마약사범에게도 적용하면서 교정시설의 구금 인원 절반이 마약사범으로 채워지기 시작했다(Shepherd, 2002; Newburn, & Jones, 2007).
법정형기제(Mandatory Sentencing)란 사법부의 판결 재량을 제한하는 것으로 범죄행위에 대해 반드시 특정한 형벌에 처하고 최소(Minimum) 이상의 형량에 처할 것을 규정한 것이다. 즉, 법정형기제는 재판정에서 판사가 피고인의 범죄 상황 및 피고인의 특수한 환경, 피해자와의 관계, 배상 여부 등을 양형에 참작하여 형량을 늘리거나 줄이는 재량권을 발동하기가 어렵다. 나아가 법조문에 따라 엄격하게 법을 적용함으로써 구금형 선고가 증가하고, 장기간 수용케 됨으로써 수용 인구의 증가를 피할 수 없다(Oleson, 2011).
절대형기제(Truth-in-Sentencing)는 수용자에게 가석방이나 보호관찰 등의 사회적 처우가 절대 허용되지 않는 절대적 구금제 또는 종신형제를 말한다(Shepherd, 2002).
절대형기제는 1984년 워싱턴 주정부가 최초로 도입하였다. 연방정부는 1994년에 폭력 범죄통제 및 법집행법(Violent Crime Control and Law Enforcement Act)에 구금형 우선주의 및 절대형기제를 포함시켰다. 이 법에 의해 폭력 범죄로 유죄판결을 받은 경우 구금 형기의 85% 이상 수용 생활을 하여야 하고, 그리고 나머지 가석방 조건을 갖춘 경우에만 가석방 신청을 할 수 있도록 제한하였다(Tonry, 2014).⁵⁾
이와 같이 삼진아웃법은 필연적으로 법정형기제 및 절대형기제와 연계되는 입법적 구조를 갖게 되며, 결국 이 제도들의 결합으로 구금형과 장기형 및 종신형 선고 대상자가 증가하게 되고, 교정시설 수용자의 증가로 이어지며, 수용자 노동력 확보의 원천이 되었다(Grimes, & Rogers, 1999; Mauer, 2018).

Ⅲ. 미국 민영 교정시설 관련 이슈

1. 형사정책에의 영향력 행사

민영 교정기업들은 정부의 민영 교정예산의 확보와 민영 교정시설에 대한 연방정부나 주정부의 관리 감독 등을 완화하고, 수용 인구를 확보하기 위하여 입법, 사법 및 행정부에 대한 치열한 로비전을 벌였다.
〈표 2〉는 교정기업의 로비로 비판받는 대표적인 교정 관련 법이다(Cohen, 2015). 교정기업들이 민영 교정시설 수용자의 정보 제공 및 요구권 행사에 대한 규정을 공공 교정시설에 준하도록 한 민영 교정시설정보법안 및 교정시설정보통신감독에 대한 연방교정국의 감독 관리권을 골자로 한 교정시설안전통신법안이 최종적으로 의회에서 통과될 수 없도록 함으로써 연방정부의 감독이나 지휘권에서 벗어나려는 노력을 치열하게 벌였다는 것을 알 수 있다.
나아가 지휘감독청인 법무부의 예산이 감축되었음에도 정작 민영 교정시설과 관련한 예산은 오히려 증액되거나 특히 민영기업이 대부분 운영을 맡고 있는 이민국의 이민 구금시설 관련 예산을 증액시키는 등의 성과를 보이고 있다는 점은 로비가 얼마나 적극적으로 또 집요하게 이뤄졌는지를 추정케 한다(Burkhardt, 2019).

<표 3> 교정기업, ALEC 등의 로비 대상 입법 및 결과

* 자료 : The Center for Responsive Politics, 2011.

교정산업계의 로비는 사법부를 향해서도 이뤄졌다. 대표적으로 미국 대법원은 Citizens United v. Federal Election Commission 재판에서 2010년 1월 21일 기업들이 정치선거 광고에 일반회계를 사용하지 못하도록 한 메케인-화인골드캠페인개혁법(McCain-Feingold Campaign Reform Act)이 미국 수정헌법 제1조의 언론의 자유를 제한하는 것이라고 판결하였다(Kelly, 2019).
이로써 미국 기업들은 기업의 자금으로 선거 후보자 지원 광고나 선거 연설 후원금을 지원할 수 있는 길이 열렸다. 교정기업 역시 특정 선거 후보자의 선거캠프에 후원금을 기부하거나 후보자 지원 연설을 할 수 있게 되었다. 이에 따라 거대 교정산업계는 선거직인 주정부 및 지방 법원 판사들의 선거 후원금을 지원하였다(Prison Lgal News, 2018).
그런데 성인범의 민영 교정시설로의 구금형 배정이나 소년범의 특정 민영 교정시설로 배정 등은 판사의 재량이다. 결국 교정기업은 판사로부터 수용자 배정을 인원을 많이 받을수록 주정부 등과의 민영 교정시설 계약 연장 등 유리한 입지에 서게 된다.

2. 교정시설 민영화와 수용 인구비의 급증

민영 교정시설을 도입하는 미국 주정부의 수용인구, 즉 인구 10만 명당 구금 인원은 미국 전국 평균 수용 인원 보다 높은 증가 추세를 보이는 것으로 나타났다.
〈그림 2〉는 민영화된 주의 민영화 직전 10년 동안 수용 인구와 민영화 후 10년 동안 평균 수용 인구 및 50개 주 모두의 평균 수용 인구의 변화를 보여주는 것이다. 이를 민영화를 도입하기 전 10년과 도입 후 10년의 차이를 비교해 볼 수 있다. 민영화 주들은 평균적으로 민영화 전에는 전국 평균 수용 인구와 큰 차이를 보이지 않았다. 그러나 민영화 후 3년여가 지나면서부터는 수용 인구가 전국 평균 보다 현격하게 증가하고 있다(Kelly, 2019, 48-49).
이러한 현상은 앞에서 지적한 대로 민영 교정시설의 수용 인원 확보 필요성과 법원의 엄격한 법정형기제 등의 적용 등으로 수용 인원을 유지하면서 동시에 확대해가는 사법 전략이 작동되는 결과라고 해석할 수 있다(Burkhardt, 2019).

<그림 2> 교정 민영화 전후의 수용 인구비 변화

* 자료: Kelly, 2019, 29. 재구성.

3. 수용자 노동과 갈등, 교도소 폭동

미국은 교정산업강화인증프로그램(PIECP)에 따라 교도소 수용자가 민간회사로부터 일정한 보수를 받고 일을 할 수 있다. ⁶⁾
민간기업은 PIECP를 통해 연방, 주, 지방 및 인디언 교정기관과 합작 투자로 수용자 노동을 통해 상품을 생산할 수 있다. 원칙적으로 수용자들은 민간 부문의 근로 환경과 급여를 보장받는다. 그러나 현실적으로는 PIECP 참여 수용자의 급여는 시간당 0.33 $에서 1.41$ 정도인 것으로 나타났다(News Week, 2018).
심지어 연방정부가 운영한 앨라배마, 아칸소, 플로리다, 조지아, 미시시피, 오클라호마, 사우스캐롤라이나, 텍사스 등의 교도소 수용자들은 급여를 전혀 받지 못하는 것으로 나타났다. 수용 노동의 작업 조건 및 급여 수준 등에 대한 수용자들의 불만은 교도소 단위의 파업에서부터 연대 파업, 나아가 폭동으로 이어졌다.
2013년에는 캘리포니아에서 수용자 3만 명이 동참하는 파업을 일으켰고, 2014년, 2016년 앨라배마의 홀만 교도소 폭동 등 2018년 8월에 미국 17개 주의 교도소 수용자들이 노동임금을 높여주고 생활 조건을 개선하며, 인종차별을 하지 말라며 연대 파업을 벌였다(News Week, 2018). 수용자들은 자신들은 교도소 노예(Prison Slavery)로 취급당하면서 음식 조리, 청소, 세탁, 그 외 시설 보수 등 노동과 공장 노동 등에 종사하지만 급여를 거의 받지 못한다고 주장하였다.
수용자들의 불만은 수용자 노동의 조건이나 급여 수준 이외에도 교정비용을 수용자들에게 부담시키는 것에도 기인한다. 즉 대부분의 미국 교정시설은 수용자들의 식별카드, 손목식별장치, 화상전화 등의 사용료를 수용자에게 징구하고 있다. 이를 통해 공공 교정시설은 비용을 절감하고, 민영 교정시설은 영리를 취하는 것으로 나타났다(Sawyer, 2019).

4. 대상자에 대한 사회 내 처우 비용의 전가

민영 교정기업은 법원의 집행유예나 벌금형, 교도소의 가석방 대상자 등에 대하여 보호관찰 사무를 연방, 주정부 등과 계약을 맺어 집행하며, 이는 대부분의 민영 교정기업이 민영교도소 사업과 연계하여 운영하고 있다. 즉 민영교도소에서 출소한 사람에 대하여 동일한 기업이 운영하는 보호관찰소에서 사회 내 처우를 시행하는 것이다.
민영 사회 내 처우를 도입한 주정부 등은 법원이 유죄 확정 시 벌금형만을 선고하거나 구금형에 부과하여 선고하는 경우 민영 교정회사가 운영하는 보호관찰소에 벌금을 납부하도록 한다. 민영 교정기업은 수납한 벌금액 중 일부를 수수료로 받게 된다. 그리고 대상자가 2회 이상 정해진 기한 내에 벌금을 납부하지 않을 경우 법원에 대상자에 대한 구금형을 요구할 수 있다. 대상자는 자신의 재정 상태 등의 확인을 받아 구금을 면할 수도 있지만, 궁극적으로 민영보호관찰관이 구금형 청구 여부에 대한 재량권을 갖는다. 보호관찰 비용(Fee) 역시 대상자가 매주 40~50$ 정도를 보호관찰소에 지불해야 한다.
결국 민영 교정기업은 사회 내 처우 대상자로부터 매주 보호관찰 비용을 징구하고, 벌금을 징구하면서 이중의 영리를 취하게 된다(Phelps, 2017). 또한 원칙적으로 보호관찰 대상자가 보호관찰소를 방문하여야 하며, 약물 오용 방지 프로그램이나 알코올 중독 치료 프로그램 등의 비용도 대상자가 자부담하도록 하였다.
결국 보호관찰 대상자가 비용을 납부하지 못하여 보호관찰 명령이 취소되고 구금형에 처해지거나, 민영 교정기업으로부터 민사소송을 당하거나 압류 조치 등으로 경제적 자립 능력이 완전히 상실되어 거리의 노숙자로 전락하게 된다(Appleman, 2016). 노숙자는 다시 크고 작은 범죄를 일으켜 구금형에 처해지고, 민영 교정시설에 구금되어 교정예산을 배정받는 도구로 전락되는 악순환이 이어진다(Huber, 2017).

5. 황금알을 낳아주는 이민 구금시설

미국의 이민 구금은 1996년에 제정된 비합법적인 이민과 이민자책임법(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act) 근거를 둔다. 이 법은 클린턴 대통령이 서명하였고, 합법적인 이민자로서의 지위를 갖추지 못한 이민자 및 난민, 체류자 등에 대하여 미 정부가 일정 기간 구금할 수 있도록 하는 것이 주요 내용이다(congress.gov, 1996).
2003년에 국토안보부 산하에 설치된 이민세관단속국(U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE)은 이민 및 세관법」(Immigration and Customs Laws)을 근거로 이를 위반하였다고 판단되는 이민자 등을 체포하여 구금센터에 수용하고 이민법 위반 조사 및 본국 송환, 체류 자격 부여 등의 조치와 관련 사무를 감독한다.
이민세관단속국(ICE)은 연방 교정시설에 체포한 이민자들을 수용하거나 주정부 및 지방정부가 운영하는 교정시설에 위탁하여 수용하거나, 민간 교정기업과 직접 계약을 맺어 수용하는 등의 방식으로 이민 구금시설(Immigration detention Facilities)을 운영한다. 2023년 3월을 기준으로 미국 전역에 127개소가 운영되고 있다(ICE, 2023).
이민세관단속국(ICE)이 민영 교정기업에 이민자 구금 사무를 위탁한 경우 그 경비를 교정기업에 지급하지만, 센터 내에서 착용하는 유니폼, 전화비 등은 모두 개인이 구금센터에 직접 납입해야 한다. 구금센터의 이민자들 역시 저임금의 노동에 종사하며, 하루 8시간 노동의 대가로 1~2$ 정도를 받는 것으로 밝혀졌다. 센터에서 생산한 상품은 교정기업에 의하여 공공기관에 납품되거나 일반인에게 판매된다. 또한 민영 교정기업은 구금센터의 시설관리나 급식 등의 노동 역시 구금자들로 대체하고 있다(NPR, 2019). 결국 민영 이민 구금시설은 운영비를 절감하고, 나아가 이들을 상품 생산 현장에 투입하여 이익을 남기는 등의 방식으로 정부로부터 지급받는 지원금 이외에도 상당한 영리를 취하는 것이다. ⁷⁾

<그림 3> 이민 구금시설 구금 현황

* 자료: U.S. Immigration and Customs Enforcement(ICE), 2021.

민영 교정기업의 이민자 수용센터 운영 독점은 이들의 정치권 및 사법권에 대한 지속적인 로비의 결과라는 지적이다(Gómez, & Cataldo, 2016).
일례로 2016년 8월에 캘리포니아 의회는 정부와 민영 교정기업과의 이민 신청자의 구금 계약 금지를 주요 내용으로 하는 입법안인 「구금하지 않는 존업성법」(Dignity not Detention act)을 제정하였다(California Legislative Information, 2019). 그러나 2010년부터 캘리포니아 주지사인 제리 브라운(Jerry Brown)이 서명하지 않아 결국 폐기되었다. 그는 민영 교정기업의 교도관들로 주로 구성된 캘리포니아주 교도관노조협회로부터 기부금을 받아온 것으로 밝혀졌다(Gómez, & Cataldo, 2016). 그는 2013년에 GEO와 1,400여 명을, 그리고 CoreCivic과 2,300여 명을 수용하는 이민자 구금센터의 계약을 새로 맺기도 했다.
민영 교정기업의 로비는 연방 의회에도 파격적으로 이루어졌다(Enns,& Ramirez, 2018). 즉 CoreCivic는 2013년 이후 의회의 국토안보부 소위원회에 직접 천만 달러 정도의 로비를 퍼부었고, 이 소위원회는 이민세관단속국(ICE)이 직접 민영 교정기업에 이민자를 할당(배정)하도록 했다. 결국 이민세관단속국이 직접 GEO, CoreCivic와 2013년과 2014년에 1,566백만 달러 정도의 계약을 체결하였다(In the Public Interest, 2018).
이와 같은 로비는 트럼프 대통령 선거에서도 이루어졌다. 가장 큰 민간 교정기업인 GEO와 CoreCivic는 트럼프 대통령의 선거캠프에 각각 25만 불을 기부한 것으로 밝혀졌다(Independent Global News, 2016; USA Today, 2017).
도널드 트럼프 대통령은 선거 유세 기간 동안 자신이 집권하게 되면 100일 안에 이민서류를 제대로 갖추지 않은 2~3백만 명의 사람들을 추방할 것이며, 추방 전에는 이민자 수용센터에 수용할 것이라고 이민자 통제 공약을 밝혔다. 이 발표 이후 트럼프가 대통령 선거에 승리하기까지 민영 교정기업의 주가는 평균 40% 정도 상승했고, 당선이 확정된 날에는 무려 16% 정도 급격히 상승했다(The Guardian, 2016).
트럼프 대통령이 2017년 멕시코와의 국경 장벽을 확장하고 이민자 수용센터의 증설을 요지로 하는 행정명령에 서명한 이후 이민자의 체포와 구금은 40% 이상 증가한 것으로 나타났다. GEO와 CoreCivic는 트럼프 대통령의 이민자 통제 정책을 지지하는 성명서를 발표하였다(USA Today, 2017).
트럼프 대통령의 공약대로 이민세관단속국의 이민 구금시설의 수용 인원은 2017년 34,000명에서 2018년에는 40,520명, 2019년에는 51,379명으로 늘었고, 예산은 28억 달러가 배정되었다. 이 가운데 GEO와 CoreCivic사 등 민영 교정기업이 매해 60~70% 정도를 수용한 것으로 나타났다(CNBC, 2019).
이민 구금시설의 평균 구금 기간은 2019년의 경우 평균 55일이지만, 이것은 센터에 입소 되기 전 대기 기간이나 이민 법원의 재판 기간 등은 포함되지 않은 것이다. 따라서 실제로는 더 많은 기간 동안 구금되는 것이다(American Immigration Council, 2020; ICE, 2023).

Ⅳ. ‌바이든 대통령의 행정명령: 연방교정국의 민영 계약 종료

1. 2016년 법무부 감찰관실의 민영 교정시설 진단 보고서

2016년 8월 법무부 감찰관실에서는 민영 교정시설의 운영 현황을 진단하고 개선 방안을 제안하는 보고서(Review of the Federal Bureau of Prisons’Monitoring of Contract Prisons)를 발표하였다(Department of Justice’s Office of Inspector General, 2016). 감찰관실은 연방교정국이 2011년부터 2014년까지 계약한 민영 교정시설 14개소에 대하여 외부 물품 반입, 사건 보고, 봉쇄, 수용자 징계, 전화 모니터링, 고충 처리, 소변 약물검사, 성폭력 등 8개 항목을 진단하였다.
그런데 모든 민영 교정시설이 공공 교정시설 보다 1인당 사건이 많이 발생한 것으로 나타났다. 또한 교정 서비스, 프로그램 등과 관련하여 지속적으로 연방 시설보다 성과를 내지 못하며, 수용자의 안전과 인도적인 처우 역시 제대로 행하지 못한 것으로 평가되었다. 또한 교도관에 대한 안전한 근무환경과 생활 여건도 공공 교정시설 보다 열악한 것으로 진단하였다.
이러한 내용을 바탕으로 감찰관은 연방교정국이 개선해야 할 사항을 다음과 같이 제안하였다.

〈표 4〉 법무부 감찰관실의 제안 요지

2. 바이든 대통령의 행정명령

바이든 대통령은 법무부 감찰관의 이 민영 교정시설에 대한 진단 보고서를 바탕으로 2021년 1월 26일 민영 형사 구금시설의 사용을 폐지하기 위한 구금시스템 개혁에 관한 행정명령(Executive Order on Reforming Our Incarceration System to Eliminate the Use of Privately Operated Criminal Detention Facilities, Executive Order 14006)에 서명하고 이를 발표하였다(The White House, 2021).
이 행정명령은 첫째, 향후 연방정부는 향후 민영 구금시설에 대한 의존을 단계적으로 철폐하여 영리를 기반으로 하는 사업의 인센티브를 줄여야 한다고 명시하였다. 둘째, 미국의 구금 및 교정 시스템은 재활과 구속을 우선시해야 하며, 수용자는 양질의 생활비를 벌고, 저렴한 주택을 확보하고, 동료 시민으로서 민주주의에 참여하는 데 도움을 주는 교정프로그램에 참여하는 것을 포함하여 지역 사회에 완전히 재통합할 수 있는 공정한 기회가 부여되어야 함을 명확히 하였다.
셋째, 수용자의 안전과 인권 처우가 보장되어야 하며, 교도관의 안전한 근무환경과 생활 여건 역시 보호되어야 한다고 명시하였다.
넷째, 연방의 법무부는 더 이상 민영 교정시설과 계약을 갱신하지 않을 것을 분명히 하였다.

Ⅴ. 결론 및 미국의 민영 교정산업의 미래 전망

바이든 대통령의 출범 이후 미국의 민영 교정산업은 획기적인 변환점에 직면한 것으로 보인다. 연방정부의 법무부는 더 이상 민영 교정기업과의 새로운 계약을 하지 않겠다는 행정명령은 크게 두 가지 의미가 있다.
첫째는 적어도 법무부는 더 이상 연방 범죄자를 민영 교정시설에 수용치 않겠다는 의미와 둘째는 민영 교정기업이 그들이 제공하는 교정 서비스에 신뢰감을 상실하였다는 점이다. 특히 법무부 감찰관실의 2016년 감사보고서는 모든 진단 항목에서 민영 교정시설이 공공 교정시설 보다 교정서비스의 질적 측면이 열악하다는 평가를 명확하게 지적하였고, 바이든 대통령이 이를 집행명령에 적시하였다는 점이 중요해 보인다.
결국 2022년 11월 30일을 기점으로 연방교정국은 민영 교정기업과 체결하였던 교정계약을 종료하였다고 2022년 12월 1일에 발표하였다(BOP, 2022). 즉, 더 이상 연방정부 차원의 연방범에 대한 민영 교정시설에의 구금은 하지 않겠다는 입장을 천명한 것이다.
그러나 민영 교정기업의 중요한 수입원은 여전히 남아있다. 국토안보부의 이민세관단속국(ICE)의 이민 구금시설이 그것이다. 연방정부가 이민정책의 획기적인 변화를 도모하지 않는 한 연방정부의 이민 구금은 계속될 수밖에 없고, 민영 교정기업의 구금시설을 이용할 수밖에 없는 딜레마에 빠져있다.
연방정부의 고민은 지난해 캘리포니아 주정부를 대상으로 한 소송에서도 알 수 있다. 이 소송은 민간 교정기업인 GEO와 연방정부가 캘리포니아 주정부를 대상으로 제소한 사건이었다(LA Times, 2022).

2022년 9월 26일 연방대법원의 제9항소순회법원은 “캘리포니아 주정부가 입법 예고한 민영 교정기업이 캘리포니아 지역에서 교정시설을 운영하거나 연방정부의 이민 구금시설을 운영하는 것을 금지하는 법(Assembly Bill 32)은 주정부들이 연방법 집행을 방해하지 못하도록 한 수정헌법의 주권 조항(Supremacy Clause)을 위반”한 것이라며 수정헌법 위헌을 선고하였다.
바이든 대통령은 이민자들의 장기 구금을 끝내겠다고 약속하면서도 한편으로는 가족 이민에 대한 제재 방침도 밝히고 있다. 즉, 민영 교정기업이 여전히 이민 구금시설을 통해 수익을 창출할 기회는 남아있는 것이다(NY Times, 2022).
또한 연방정부가 주정부 등에 위탁 수용하면서 주정부 등이 민영 교정기업과 예약을 맺던 위탁 수용 방식 역시 변호를 가져올 것이다. 앞서 캘리포니아 주정부와 같이 형사범 위탁 수용이나 이민 구금시설 등을 주정부 등의 관할 지역에 두지 못하도록 하는 주법을 제정함으로써 연방정부에 맞서는 경우가 늘어날 것이다.