김병배
경기대학교 범죄교정학전공 교수
본 논문은 교정보호체계 내 대상자 수 적정화 필요성과 그 방향에 대해 다룬다. 범죄자의 실효적 재범방지를 위해서는 증거기반 정책의 수립과 집행체계의 전문성 강화 등 다양한 이슈가 논의 될 수 있다. 다만, 이러한 정책들이 성공하기 위해서는 정책의 집행대상을 명확히 하여 밀도 높은 교정교화 활동을 실시 할 필요가 있다. 이러한 관점에서 우리 교정보호체계가 가진 큰 문제점은 교정과 보호체계 모두 필요 이상의 많은 범죄자들을 관리감독하고 있다는 점에 있다. 교정시설의 과밀수용현상과 보호관찰소의 만성적 인력부족 현상은 이러한 현상의 단면을 잘 보여준다. 우리 교정보호체계는 이러한 문제점을 시설과 인력의 확충이라는 방법을 통해서 해결하려 해왔다. 그러나 교정보호체계가 각자의 몸집을 불려가는 망의 확장 현상은 귀중한 형사사법 자원의 낭비를 초래할 뿐 아니라 최근 가장 설득력 있는 교정이론 중 하나인 RNR 이론에 따르면 재범률 감소에 긍정적 영향을 주지 못한다. 교정과 보호 두 기관은 지역사회 안전을 해치지 않는 범위 내에서 대상자의 수를 감소시킴으로써 근본적인 문제를 해결해야 한다. 시설 내 교정체계는 지금 보다 많은 수용자를 탈 시설화(decarceration) 하여야 하고, 사회 내 처우체계도 재범위험성이 낮은 범죄자를 조기해방(early release) 시켜줘야 한다. 본 논문은 한국의 교정보호체계가 전체 교정보호 대상자 총량의 감소를 통해 스마트한 교정보호체계로 거듭날 수 있도록, 실효적 정책대안과 향후 제언을 제시하였다.
주제어 : 망의 확장, 과밀수용, 보호관찰관, 대상자 적정화, 재범방지
2020년 연도 말 기준 우리나라의 교정보호체계 내에서 관리감독을 받고 있는 범죄자의 총 수는 약 16만 명으로 교정시설에는 약 5만2000명의 범죄자가 수용되어 있고 사회 내에서는 약 10만8000명의 보호관찰 대상자가 감독을 받고 있다(법무연수원, 2021)1). 우리나라의 교정보호체계 내 대상자의 현황을 시계열적으로 살펴본 결과는 아래 <그림1>과 같다. 1997년 형법 개정을 통해 성인범죄자를 상대로 한 본격적 사회내처우가 시작된 이후 우리나라 교정보호체계 내 대상자의 총량은 지속적인 증가추세에 있다. 특히 사회내처우의 지속 확대에도 불구하고 교도소의 수형자 인구 감소에 별다른 영향이 없다는 사실2)은 서구에서 지적해 온 소위 ‘형사사법 망의 확장(net-widening)’ 현상이 우리나라 교정보호현장에서도 발생하고 있을 가능성을 시사한다(주희종, 1998).
본 논문은 우리나라 교정보호시스템의 재범방지 역량 강화라는 어젠다의 전제 요건으로 교정보호시스템 내 대상자 수 적정화 필요성에 대해 다룬다. 범죄자의 재범방지를 위해서는 증거에 기반을 둔 재범방지 정책 수립과 집행체계의 전문성 강화 등과 같은 다양한 이슈가 논의 될 수 있다(김병배, 2017). 다만 이러한 정책들이 성공적으로 시행되기 위해서는 정책의 집행대상을 명확히 하고 밀도 높은 교정교화 활동을 실시할 필요가 있다. 이러한 관점에서 살펴볼 때, 우리의 교정보호체계가 공통적으로 가진 큰 문제점 중 하나는 교정과 보호체계 모두 필요 이상으로 많은 수용자와 보호관찰 대상자를 감독하고 있다는 점이다.
교정시설의 과밀수용현상은 어제 오늘 일이 아니며(안성훈, 2017; 전정주, 2005) 급기야 지난 2016년에는 구치시설 과밀화에 대한 헌법재판소의 위헌결정이 있었다(2013헌마142). 보호관찰소의 만성적 인력부족 현상도 같은 맥락에 있다. 보호관찰과 관련된 언론보도는 ‘기승전 인력부족’이라는 표현이 나올 정도로 보호관찰관 대비 사건수가 지나치게 많다(김일수, 2009; 윤웅장, 2017). 지금까지의 인력과 시설 확충 경과를 살펴볼 때 인력과 시설의 대폭적인 증가를 통해 문제를 해결할 가능성은 매우 낮고 더욱 중요한 것은 그럴 필요가 없다는 점이다. 교정보호체계가 각자의 몸집을 불려가는 망의 확장 현상은 귀중한 형사사법 자원의 낭비를 초래할 뿐 아니라, 최근 가장 설득력 있는 교정이론 중 하나인 RNR 이론에 따르면 재범률 감소에 긍정적 영향을 주지 못한다(Andrews & Bonta, 2010).
교정과 보호 두 기관은 모두 지역사회 안전을 해치지 않는 범위 내에서 대상자의 수를 감소시킴으로서 근본적인 문제를 해결해야 한다. 시설 내 교정체계는 지금 보다 많은 수용자를 탈 시설화(decarceration) 하여야 하고 사회내처우 체계도 재범위험성이 낮은 범죄자를 조기해방(early release) 시켜줘야 한다. 본 논문은 한국의 교정보호체계가 전체 교정보호 대상자 총량의 감소를 통해 스마트한 교정보호체계로 거듭날 수 있도록 실효적 정책대안을 제시하는 것을 목표로 한다. 이를 위해 관리대상자 수 적정화와 관련된 이론적 맥락과 미국의 사례를 분석한다. 본론에서는 우리나라 시설내교정, 사회내교정 현황을 분석하고 관리대상자 수 적정화를 위한 정책대안을 제시하도록 하겠다.
위험성, 욕구, 상응성 원칙(Risk, Needs, Responsivity principle)은 범죄자의 재범을 감소시키기 위해서 교정체계가 어떠한 원칙에 의해 운영되어야 하는가에 대한 이론적 모델이다(Andrews&Bonta, 2010; 김병배, 2017). 이 원칙에 따르면 범죄자의 재범행동을 효과적으로 감소시키기 위해서는 ①재범위험성이 중간이상인 중/고위험 범죄자군에 집중하여 개입해야 하고(위험성 원칙) ②재범방지를 위해 이들 범죄자의 ‘범죄유발욕구(criminogenic needs)’에 개입해야 하며(욕구원칙) ③개입방법으로 인지행동적 접근을 기본적으로 취하고 범죄자들의 개별적 특징을 반영하는 접근(상응성의 원칙)을 취하여야 한다. 왜 교정보호체계 내 적정 관리대상자수가 중요한지에 관해 RNR 원칙에서 엿볼 수 있는 핵심적 단초는 첫 번째 원칙인 위험성의 원칙에서 찾을 수 있다. 선행연구들이 일관되게 밝히고 있는 사실은 재범률 감소의 효과가 재범위험성이 비교적 높은 범죄자들에게서 주로 발견되고, 저위험 대상자에 대한 강도 높은 개입은 오히려 재범률 증가라는 역효과를 산출하기도 한다는 점이다(이형제/김병배 2017; Lowenkamp&Latessa, 2004; Lowenkamp, Latessa,&Holsinger, 2006; Zweig, Yahner,& Redcross, 2011). 위험성 원칙을 잘 지켜내기 위해서는 비교적 재범위험성이 낮은 범죄자들은 가급적 빨리 더 낮은 수준의 감독체계로 이동시키거나 서둘러 교정보호 감독체계로부터 해제시키는 작업이 필수적인 이유이다.
시설내처우의 재범방지 효과성은 크게 특별억제, 무해화, 치료재활의 세 가지 맥락에서 개념화될 수 있다. 먼저 구금형의 처벌경험을 통한 재범방지라는 특별억제효과는 수형자의 재범방지에 효과적이지 않다는 많은 보고가 있다(허경미, 2011; Gendreau, Goggin,&Cullen, 1999; Cullen&Johnson, 2016; Nieuwbeerta, Nagin,&Blokland, 2009). 이들 선행연구들의 일관적 메시지는 교도소 수감경험 여부가 향후 재범에 미치는 영향은 존재하지 않음에 비해 복역기간의 증가는 오히려 향후 재범을 증가시켰다는 점이다(Smith, Goggin,&Gendreau, 2002). 교도소 처벌경험으로 인한 특별억제 효과가 명확하다면 시설내처우 대상자 범위의 확대가 필요하겠지만 그렇지 않다는 얘기다. 특히 장기간의 수용은 오히려 재범방지 측면에서는 역효과를 내고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 시설내처우의 효과성과 관련하여 가장 확실한 범죄방지 기제는 무해화(incapacitation)에 기반한다(Sweeten&Apel, 2007; Spelman, 2000). 선행연구들이 지적하는 영리한 교도소 공간의 활용은 소위 ‘선별적 무해화 전략(selective incapacitation)’으로 가급적 재범위험성이 높거나 사회에 위해를 줄 가능성이 높은 대상자를 선별하여 수용하는 방식이다(Blumstein, 1983). 재범위험성이 높은 대상자를 교정시설에 선별 수용하면 할수록 시설내처우의 투입 대비 효과성은 강화될 수밖에 없다. 시설 내 교정처우의 재범효과성을 담보할 수 있는 세 번째 맥락은 수형자에 대한 집중적인 교정 프로그램의 실시이다. 전술된 RNR 원칙과 관련된 선행연구들은 교도소 내에서의 치료프로그램이 가장 큰 효과를 산출하는 집단으로 재범위험성이 높은 집단을 지목하여 오고 있다. 종합하여 볼 때 시설내처우의 재범방지 효과성은 재범위험성이 비교적 높은 고위험군을 교정시설에 무해화하고, 집중적으로 치료재활 할 때 최적화 될 수 있다. 또한 위험성이 낮은 범죄자에 대한 수용처분은 가급적 회피해야 한다는 사실역시 명확히 밝히고 있다.
사회내처우의 재범방지 효과성도 크게 특별억제와 치료재활의 두 가지 맥락에서 개념화될 수 있다. 먼저 특별억제의 관점에서 사회내처우 및 중간처벌의 억제효과에 관한 1990년대의 전통적 연구들은 대부분 재범방지 효과성을 발견하지 못했다(Fulton et al., 1997; Petersilia&Turner, 1993). 그러나 2000년 이후 출현한 위치추적 전자감독 등 일부 사회내처우 프로그램의 긍정적 재범방지 효과성 연구결과들은 주목할 만하다(Bales et al., 2010; Gies, Gainy,&Healy, 2016; Belur et al., 2020). 다만 이러한 긍정적 결과도 많은 경우 재범위험성이 중간이상인 대상자에 한정해서 그 결과가 관찰되고 있다는 점은 중요하게 고려해야 한다. 치료재활의 관점에서도 보호관찰의 효과성은 최근 새로운 연구결과들을 산출하고 있다. 전술된 바와 같이 전통적인 감시감독 위주의 보호관찰 프로그램은 보호관찰 대상자의 재범률 감소에 실패했다. 그러나 통상적 보호관찰관 면담에 인지행동 치료프로그램을 접목한 캐나다의 STICS 프로그램(Bonta et al., 2011), 미국 씬시네티 대학교의 EPICS 모델 같은 경우에는 재범방지의 효과성을 인정받고 있다(Smith et al., 2012). 이러한 프로그램들은 모두 대상자 선발에 있어 재범위험성을 핵심 기준으로 삼고 있다는 점에 주목해야 한다. 종합하여 볼 때 전술된 사회내처우가 효과적으로 집행되기 위한 첫 번째 조건은 관리대상자 수 적정화와 선택과 집중의 원리에 있다. 보호관찰관이 좀 더 작은 사례수를 가질 수 있다면 보호관찰 대상자에 대한 관리감독도 단순한 법 집행-처벌적 기능에서 벗어나 치료재활적 관점의 지도감독으로 변경될 수 있다(Phelps, 2013). 실제로 미국의 선행연구는 보호관찰 대상자가 적은 사례수와 함께 증거기반 실천을 수행하는 경우 상당한 정도의 재범률을 가져올 수 있다고 보고하고 있다(Jalbert&Rhodes, 2012).
미국은 1970년대 중반부터 2000년대 초반까지 소위 ‘대 구금의 시대(era of mass incarceration)’라고 불릴 만큼 구금인원이 폭발적으로 증가했다. 1970년대 중반 이전의 구금인원을 기준으로 볼 때 동기간 내 미국에서는 약 4배 이상의 구금인원 증가가 있었다. 이러한 상황을 배경으로 1980년대 후반부터 1990년대까지는 과밀수용 완화 목적의 사회 내 중간제재(intermediate sanctions)를 적극 활용해 왔으나 과밀수용 완화에는 도움이 되지 못한 채 ‘망의 확장’이라는 역효과만 양산한 것으로 결론지어졌다(Latessa&Smith, 2011).3) 이에 대한 반성으로 2000년 이후부터는 ‘탈 구금화(decarceration)’ 방안에 대한 논의가 학계와 실무계 모두에서 진지하게 시작되었다(Clear, 2021). 미국에서 탈 구금과 관련된 정책변화를 살펴볼 수 있는 대표적 사례는 캘리포니아주이다. 캘리포니아주에서는 2011년 교도소 과밀수용에 대한 연방법원의 위헌판결(Brown v. Plata, 2011)로 인해 수만 명의 수용인원을 감축해야 하는 상황에 직면하면서 ‘교정시스템 재조정(corrections realignment)’이라는 개혁을 단행했다. 2011년에 시작된 이 정책은 교도소 수용자 중 상당수를 지역사회로 석방하여 보호관찰을 받게 하고 일부 저위험 중범죄자들은 양형 시에 교도소에 수용치 못하게 함으로써 약 5만 명의 교도소 수용인원을 감축했다. 특히 이로 인한 재범률 증가 등의 부작용은 관찰되지 않았다(Petersilia, 2016; Lofstrom&Raphael, 2016). 미국의 지난 30여 년 간의 교도소 수용인원 감축에 관한 개혁사례는 두 가지 시사점을 제공한다. 먼저 수용인원 감소는 매우 실행이 어려운 과제라는 점이다. 막대한 예산투입을 수반했던 90년대의 중간처벌제도 실험은 교도소 과밀수용을 해결하지 못했다. 둘째, 그러나 이러한 개혁은 불가능한 것은 아니고, 매우 신중히 기획되고 과감히 실행된다면 성공할 수도 있다는 점이다. 캘리포니아주의 성공사례에서 가장 중추적 역할을 수행한 것은 다름 아닌 법원의 적극적 개입과 행정부의 과감한 정책대안 마련이었다(Petersilia&Cullen, 2015).
우리나라와 달리 미국에서는 보호관찰(probation)이 징역형처럼 형벌의 하나로써 활용된다. 이러한 이유로 미국에서는 보호관찰 활용률이 보호관찰을 독립형벌로써 인정하지 않는 국가에 비해 상대적으로 높다. 1980년대 중반부터 2000년대 초반까지의 보호관찰 대상자수는 약 4배 이상 증가했고 2007년 기준 대상자 총 수는 약 430만 명으로 미국 성인 53명 중 1명이 보호관찰을 받았다.
이러한 상황을 문제로 인식하면서 새롭게 등장한 신조어는 ‘대 보호관찰 현상(mass probation)’이다(Phelps, 2013; 2020). 방만한 보호관찰시스템 활용에 대한 반성으로 미국 내 진보적 보호관찰 조직은 보호관찰 운영시스템을 ‘대 보호관찰’에서 ‘집중감독체계(focused supervision)’로 변화하려 하고 있다(Harvard, 2017). 유사한 맥락에서 캘리포니아주 등 미국의 일부 주에서는 중범 보호관찰의 기간을 기존 5년 이상에서 최대 2~3년으로, 경범 보호관찰의 기간도 기존 3년에서 최대 1~2년으로 제한하고 있다. 보호관찰 대상자 중에서도 저위험 대상자를 가급적 빨리 보호관찰 체계 내에서 해제시키려는 노력들 역시 학계와 실무계의 관심을 받고 있다(Vera, 2013). 미국의 보호관찰 슬림화사례는 한 가지 시사점을 제공한다. 보호관찰 대상인원의 감소를 위해서는 ‘집행기간의 단축’이 가장 중요하다는 점이다. PEW 재단이 실시한 보호관찰 인구 감소에 관한 연구에서 조사 대상 미국 22개주 중 15개의 주에서 보호관찰 인구가 감소했는데 이들 주의 공통 특징은 대상자들의 평균 보호관찰 집행기간이 감소했다는 점이었다. 특히 이들 15개주 중 3개주는 명령개시자의 수가 증가했음에도 명령이행 기간의 감소로 전체 인원은 감소하였다. 연구진들은 보호관찰 인원 감소를 위해 가급적 명령부과 기간을 줄이고 보호관찰 성적 우수자에 대한 조기 보호관찰 해제가 중요하다고 지적하고 있다(PEW, 2020).
교정시설 과밀수용은 다양한 경로를 통해 그 문제점이 지적되어왔다. 2013년 인권위원회는 교정시설의 수용정원 대비 수용인원이 121% 초과되어 약 3800여 명의 수용자가 교정시설에 초과 수용되어 있다고 지적하였다(13직권0000100). 2016년에는 헌법재판소도 교정시설의 과밀수용 행위가 인간의 존엄과 가치를 침해한다고 결정하면서 수용자 1인당 최소 2.58㎡의 수용공간을 마련할 것을 권고하였다(2013헌마142결정). 우리나라 교정시설 과밀수용 현황을 분석해보면 다음과 같은 특징을 갖는다. 먼저 구치시설의 과밀화가 뚜렷하다. 전술된 국가인권위원회, 헌법재판소 결정 모두 구치시설의 과밀화에 관한 결정이었다. 우리나라 구치시설의 수용인원은 2000년대 초반 사법개혁을 통해 상당히 감소하였음에도 전체 수용인원 대비 점유율이 아직도 약 35%에 육박한다.4) 구치시설 과밀해소의 필요성은 구속된 피고인의 석방사유를 통해서도 확인할 수 있다. 2018년 기준, 구치소에 수용되었던 피고인 중 실제 구금 형의 실형이 확정된 사람은 약 60%였고 나머지 40%는 집행유예, 벌금 선고 등의 사유로 석방되었다. 특히 구속 상태에서 재판을 받다가 집행유예 또는 벌금을 선고 받는 비율은 최근 몇 년간 약 20~28%를 유지하고 있다(법무부, 2020).
우리나라 교정시설 과밀화와 관련하여 주목해야 할 두 번째 현상은 단기구금형 선고자가 많다는 점이다. 우리나라 1심 공판사건 선고현황을 살펴보면 1심에서 유기징역형을 선고 받는 피고인 중 약 40%가 1년 미만의 징역형을 선고 받고 있다(사법연감, 2021). 이들 중 선고당시에 미결구금된 피고인의 비율을 감안하면 실제 교도소에서 징역형을 집행할 시기는 6개월 미만인 경우가 허다하다. 실제 교도소에서 이들 징역 1년 미만 선고자들이 수형자 현재원 중 차지하는 비율은 약 12.7%에 해당한다. 이 비율에 3년 미만의 형을 선고 받은 수형자를 포함하면 우리나라의 수형자 중에 3년 미만의 단기형을 선고 받은 사람은 약 53%를 초과한다.
우리나라의 교도소 수용현황과 관련하여 주목해야 할 세 번째 현상은 이전 입소경력을 기준으로 볼 때 초범의 점유율이 매우 높다는 점이다. 2020년 연도 말 기준 전체 수형자 현재원 3만4749명 중 교도소에 처음으로 수용되는 수형자의 수는 1만9379명으로 약 55.8%의 점유율을 보인다. 이러한 높은 점유율은 아쉽게도 상승추세에 있다.
우리나라 교정시설 과밀수용의 문제는 많은 부분 미결수용자의 장기수용에서 기인한다(안성훈, 2017). 피고인에게는 원칙적으로 보석이 권리로서 허용되기 때문에 수사단계에서의 긴급한 구속요건이 소멸하면 피고인은 불구속 상태에서 재판 받을 수 있도록 다양한 대안들이 마련될 필요가 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위해 많은 OECD 국가들은 재판 전 단계에서 미결구금의 대안으로 재판전감독제도(pretrial supervision)를 활용하고 있다(서보학/최석윤, 2004). 우리나라에서는 현행법상 대표적 구속자 석방제도인 보석마저도 매우 제한적으로 운영되고 있다(신진수, 2014). 사법연감에 따르면 1심 구속 피고인 중 보석 인원은 연간 약 10%를 약간 상회할 뿐이다. 2020년부터는 보석의 사회보호적 성격을 담보하기 위해 전자감독을 활용할 수 있도록 관련법이 개정되었지만 활용빈도는 매우 낮고 감독체계도 불안정하다(김광현, 2021).
이러한 상황을 종합적으로 고려하여 미결구금의 대안으로 재판전감독제도를 전면 도입할 것을 제안한다. 이를 위해 먼저 구속영장이 청구되는 사건에 대해서 구속 또는 불구속 결정 외에 제3안의 대안을 신설할 필요가 있다. 제3안의 대안은 구속영장 발부가 결정된 대상자에 대해 영장의 집행을 유예하는 대신 사회 내에서 강도 높은 관리감독을 실시하는 방안이다. 구속영장의 집행을 유예하는 경우 그 시점을 법원에서 조절할 수 있도록 규정하여 긴급한 수사가 끝난 이후의 시기부터 영장의 집행을 일부 유예할 수 있는 방안도 검토가 필요하다. 조건부 석방에 대한 청구권을 피의자와 변호인에게도 부여하여 석방제도가 활성화 될 수 있도록 조치할 필요도 있다.5) 재판전감독제도의 정면 도입에는 석방된 피의자/피고인이 도주하지 않고 재판에 잘 출석할 수 있도록 체계적인 관리감독체계를 구비할 필요도 있다. 현재의 보석 감독체계는 매우 형식적이고 보석을 허가하는 판사의 주관적 의견에 따라 감독체계가 형행화되는 경우가 많다(조성용, 2010). 조건부 석방되는 대상자에 대해서는 전자감독, 주거제한, 가택구금 등의 조건을 적극 부과하고 담당자의 체계적 지도감독도 병행될 수 있도록 관련규정을 정비할 필요가 있다. 아울러 재판전감독제도의 집행 주체도 명확히 법률에 규정할 필요가 있다.
단기구금형은 “악풍감염을 위해서는 충분한 시간이지만 교화개선을 위해서는 짧은 시간”이라는 격언이 암시하듯 사회보호를 위해서도 수형자 본인을 위해서도 바람직하지 않다. 실제로 우리나라 교정실무상 잔형기 3개월 미만의 수형자들은 형 확정 이후에도 구치소에 남아 있고 분류처우도 실시하지 않는다(형집행법 시행규칙 제62조). 즉 단기구금형 선고자에 대한 시설내처우는 교화개선에 대한 노력보다는 단순 감금에 지나지 않는다는 의미이다. 이러한 이유로 단기구금형 회피 필요성에 관한 주장들은 국내외에서 지속 제기되어 왔지만(허일태, 2007; Nagin, Cullen,&Johnson, 2009) 가시적 효과는 관찰되지 않는다. 단기구금의 대안으로 다이버전, 사회내처우의 확대, 가택구금의 활용 등이 논의되었지만 문제의 핵심은 어떻게 망의 확장 없이 ‘원래 교도소로 가야 하는 범죄자’를 상대로 이러한 대안처분을 활용할 수 있겠는가에 있다.
본 논문은 이와 관련하여 두 가지 대안을 제안한다. 첫째는 형법 또는 양형지침상 6개월 미만의 단기구금형의 선고를 제한하는 규정을 신설하는 방안이다. 구체적으로 스코틀랜드와 아일랜드는 12개월, 스웨덴과 독일의 경우에는 6개월 이하의 징역형은 원칙적으로 부과할 수 없다. 독일은 더 나아가 특별한 이유가 없는 한 1년 미만의 징역형은 유예되어야 한다고 규정하고 있다(형법 제56조). 이러한 개혁을 배경으로 실제 독일의 구금률은 2004년 기준 인구 10만 명당 96명에서 2019년에는 78명까지 떨어졌고 이러한 법률의 시행은 범죄율의 증가라는 역효과를 양산하지도 않았다(Subramanian&Shames, 2013; Reinventing criminal justice symposium, 2020).
두 번째 방법은 단기구금형을 실제 선고 받은 대상자를 상대로 일종의 ‘형벌 전환제도’를 도입하는 방법도 있다. 이 방법은 잔형기가 6개월 미만의 수형자에게 형 집행의 방법을 사회 내 처분으로 변경할 수 있는 신청권을 주고 판사가 허가하는 제도이다. 현행법상 벌금을 완납하지 못한 대상자에게 노역장 유치 대신 사회봉사명령으로 대체하는 것과 유사한 형집행 방법의 변경제도이다. 6개월 미만의 징역형을 선고하지 못하게 하는 경우 또는 두 번째 대안처럼 잔형기가 6개월 미만인 경우에 대체할 수 있는 제3의 형벌제도로는 전자감독제도를 활용한 집중보호관찰 제도의 도입을 검토해 볼 수 있다(박성수, 2014). 기본적으로 야간 외출제한명령을 병과하고, 직장유지, 음주금지 등의 특별준수사항을 명령하여 교도소 내와 유사한 정도의 구조적 생활을 유지하도록 하되 생업을 위한 기본적 직업행위만 허가해 주는 방안을 고려해 볼 수 있겠다.
가석방제도는 시설내처우와 사회내처우를 연계하는 매우 중요한 행형제도이지만 우리나라는 가석방제도가 활성화되지 않은 대표적인 나라다. 우리나라에서의 가석방은 ‘제도의 소극적 운영’(이희정, 2021) 뿐 아니라 ‘대상선정과 심사의 공정성’(조준현, 2015), ‘시설 내 행동개선 효과 부족’(김정연 외, 2019) 등 복합적 문제를 안고 있다. 어떻게 하면 가석방 제도를 활성화해서 과밀수용은 완화하면서도 사회 안전은 담보할 수 있을까?
이를 위한 근본적 대안으로 본 논문은 두 가지 개혁안을 제시한다. 첫 번째는 단기수형자에 대한 필요적 가석방 심사제도의 도입이다. 미국 버몬트주 등 몇 몇 주에서는 특정요건을 갖춘 수형자는 최소복역기간 등 단순한 형식적 요건만 충족하면 원칙적으로 가석방을 허가하고 예외적인 사유가 있을 때만 불허하는 ‘기본 가석방제도(presumptive parole)’를 시행하고 있다(Renaud, 2018).6) 우리나라에서도 1년 이하의 자유형을 선고 받은 단기수형자에게는 형법상 가석방 신청 기간요건과 징벌경력 부재 등의 기본요건을 충족하는 경우에는 자동으로 법무부 가석방 심사위원회의 본 심사 대상으로 추천하고 특별한 예외사유가 없는 한 가석방을 허가하는 방법을 생각해 볼 수 있다(강동범/이강민, 2017). 현실적으로 본 심사에 올라가기 전 교정기관의 가석방예비회의의 관문을 통과 하지 못하는 수형자들이 많은 상황을 피하고 단기구금형을 선고 받은 대상자 중 가급적 많은 대상자가 가석방 될 수 있는 기회를 만들 수 있을 것으로 보인다.
2020년 연도 말을 기준으로 사회 내에서 관리감독을 받고 있는 범죄자는 현재원 기준 약 11만 명에 육박한다. 이는 교정시설 수용자의 약 2배를 초과하는 수치이다(법무연수원, 2021). 사회내처우 대상자의 규모는 명령을 시작하는 대상자의 수와 대상자들이 부과 받은 명령기간에 영향 받는다(PEW, 2020). 현행법상 가장 대표적 보호관찰 처분 중 하나인 집행유예 단계에서의 보호관찰 부과 현황을 살펴보면 다음과 같다. 1심 공판사건을 기준으로 유죄판결을 받은 피고인 중 집행유예의 조건으로 보호관찰/사회봉사/수강명령이 부과되는 대상자의 비율은 약 22%이다(법원행정처, 2019). 보호관찰이 징역형과 동일한 형벌의 하나로 부과되는 영미국가에 비해 우리나라에서는 사회내처분이 단순 집행유예사건과 보호관찰 등이 조건으로 붙는 집행유예 사건으로 나뉘면서 활용도가 높은 편은 아니다. 보호관찰의 평균명령 기간에 관한 정확한 통계가 존재하지는 않지만 유사 통계에 따르면 집행유예 단계에서 부과 받는 보호관찰의 기간 중 가장 높은 점유율을 보이고 있는 1년 초과 2년 이하의 비율이 약 70%에 육박하고 4년 이상의 점유율은 약 2.7% 정도 미만이라는 점을 고려할 때 법원단계에서 부과되고 있는 보호관찰 기간도 어느 정도 적정한 것으로 평가될 수 있다(법무부, 2021).
문제는 이들 보호관찰 대상자들 중 성적 우수자에 대한 임시해제 절차가 활성화 되지 못하고 있어 실제 보호관찰 기간의 단축이 발생하지 않고 있다는 점이다. 2014년부터 2018년까지의 보호관찰 임시해제 통계를 살펴보면 매해 약 2000~3000여 건의 보호관찰 사건만이 임시해제를 받고 있다. 이는 전체 보호관찰 사건 대비 약 2~3% 미만의 사건이다(법무부, 2020). 이러한 현황이 더 문제시 되는 이유는 보호관찰 대상자의 낮은 재범률과 준수사항 위반율에 있다. 우리나라 보호관찰 대상자의 재범률은 최근 5년 평균 약 7%에 머물고 있고 대상자들이 준수사항을 심각히 위반하여 집행유예가 취소되는 등의 처분취소 및 처분변경 등의 경우에도 최근 5년 평균 약 2.79%에 머물고 있다. 두 집단 간 중복 대상자가 없다는 전제하에서도 전체 대상자의 약 90%는 보호관찰 기간을 별 문제 없이 보내고 있다고 할 수 있겠다. 이러한 상황을 종합해보면 우리나라의 사회내처우 현장에서는 상당수의 보호관찰 사건수가 임시해제 될 수 있음에도 불구하고, 사회내처우 체계에서 지속 관리되고 있다고 하겠다.
사회내처우의 대상자 특성과 관련하여 주목하여 할 정책 환경 변화는 2008년부터 시행된 전자감독제도이다. 이 제도는 과거 20여 년간 경미 범죄자 위주로 시행되어오던 사회내처우의 성격을 강성 사회보호적 보안처분으로 전환시킨 것으로 평가 받는다(김민이, 2016). 전자감독 제도의 실시가 사회내처우 업무량과 관련하여 갖는 정책적 함의는 중요하다. 2020년 12월 기준 전자감독 현재원은 4052명으로 전체 사회내처우 사건 대비 약 3.8%의 점유율만을 갖지만 담당 인력은 408명(관제인력 포함)으로 보호관찰소에 근무하는 전체 보호직 정원의 약 24.4%에 달한다(법무부, 2021). 특히 전자감독을 받고 있는 대상자들의 상당수는 재범위험성이 높은 성범죄자 등 중/고위험 대상자 위주로 구성되어 있고, 사회 내에서 집중관리감독이 필요한 집단이라는 점에서 주목해야 한다.
국내외의 선행연구들은 보호관찰대상자의 재범이 보호관찰 초기 1년에 집중되는 경향이 있고(윤웅장, 2017; Petersilia, 2007), 보호관찰 개시 후 1년간 별다른 문제행동을 보이지 않은 대상자들은 추후 재범을 저지를 가능성이 유의미하게 낮다는 사실을 제시한다(PEW, 2020). 그러나 현재 우리나라의 보호관찰은 보호관찰 초기에 지도감독의 역량이 집중되거나 고위험 대상자와 저위험 대상자간 월등히 차별적 감독수준의 구현이 어려운 상황이다(김병배, 2019). 이러한 비효율적 보호관찰체계가 지속되는 이유는 첫째, 사회 내 교정체계에 너무 많은 사건수가 존재하고 둘째, 보호관찰의 업무구조가 명령기간의 완료를 염두에 두고 짜여 있기 때문이기도 하다. 이러한 업무형태에 대한 반성으로 최근 미국의 진보 보호관찰 조직에서는 보호관찰의 성격을 ‘기간 기반’에서 보호관찰의 ‘목표 기반’으로 수정할 것을 제안하면서(Harvard, 2017), 그 구체적 실행방안으로 보호관찰 도시지 모형(probation dosage model)을 제안하고 있다. 도시지 모형은 의약학 분야의 약물투여 처방기준과 유사하게 보호관찰 대상자의 재범방지를 위해 필요한 개입수준을 차등적으로 규정한 것으로 최근 보호관찰 현장에서도 도시지 모형을 지지하는 기초연구가 출현하고 있는 상황이다(Lowenkamp, Latessa,&Holsinger, 2006; Sperber, Latessa,&Makarios, 2013). 미국 공공정책연구소에서는 보호관찰 대상자의 위험수준별로 개입의 처치수준을 차등 규정한 도시적 모델을 제시하였다(Carter&Sankovitz, 2014). 이 모델에서 가장 중요하게 살펴보아야 할 점은 고위험군에 대한 보호관찰 기간이 2년의 단기라는 점과 처우에 필요한 도시지를 300시간이라고 비교적 긴 시간을 명시했다는 점이다. 이전 ‘명령기간 중심 모델’과 비교해 볼 때 보호관찰의 명령기간은 대폭 감소했지만 개입의 강도는 대폭 향상되었음을 알 수 있다. 이제 지역사회 교정의 핵심 어젠다는 얼마만큼의 기간만큼 보호관찰을 받아야 한다는 ‘기간’의 개념에서 얼마만큼의 ‘시간’만큼 보호관찰을 받아야 한다는 ‘강도’의 개념으로 전환되어야 한다. 한정된 자원 속에서 이러한 도시지 모형의 실시를 위해서는 일차적으로 보호관찰 기간을 감축시킬 필요가 있다. 현행 최대 5년까지 부과 가능한 보호관찰 기간은 집행유예 기간과 통일하여 최대 3년까지 부과하도록 형법을 개정하고 짧아진 기간만큼 보호관찰에 투입하는 시간을 늘려 보호관찰의 도시지 모형에 충실한 명령집행이 되도록 업무체계를 정비할 필요가 있다.
전술된 바와 같이 우리나라 사회내처우 대상자 감소를 위해서 가장 긴급한 이슈는 성적우수 보호관찰 대상자에 대한 임시해제의 활성화이다. 이 분야에 있어서의 미국의 최근 경향은 전통적으로 재소자에 적용해오던 선시제(good time credit)를 보호관찰 대상자에게도 확장하고 있다는 점이다. 미국 애리조나주의 경우 2008년 주법 개정을 통해 매 30일마다 보호관찰 준수사항을 완전히 이행한 대상자에게 20일의 기간단축 혜택효과를 주고 있다. 선시제와는 약간 다른 보호관찰 자기해제 프로그램(earned discharge program)도 활용되고 있다. 선시제가 보호관찰 기간에 상응하는 기간만큼 자동으로 명령기간을 단축하는 제도라고 한다면 자기해제 프로그램은 대상자의 구체적 행동에 보상을 주는 일종의 점수제(point system)이다(petersilia, 2007).
우리나라에서도 보호관찰 성적우수자에 대한 임시해제 활성화를 위해 보호관찰 점수제(point system)를 시행할 것을 제안한다. 보호관찰기간 중 면담사전예약제 준수여부, 생활보고서 작성 충실도, 생활태도 등에 있어서의 기본점수와 기타 취업, 학업관련 성과점수를 합산하여 특정 점수를 넘게 되는 경우 분류등급을 자동 하향 조정하거나 보호관찰 임시해제가 자동 신청되도록 하는 제도이다. 임시해제 활성화를 위해 개별 보호관찰관마다 발생하는 임시해제 활용 편차를 줄이고 특정 점수에 도달하면 자동적으로 효과가 발생하는 방법을 통해 업무량을 감소시키는 방식이다. 실제 보호관찰 실무에서는 몇 해 전 점수제의 실현 가능성에 관한 시험실시가 법무부 창원보호관찰소에서 실시되었다. 해당 제도의 시뮬레이션 결과 점수제 실시는 성적 우수자의 신속한 분류등급 하향과 임시해제 신청에 높은 성과를 보였다(창원보호관찰소, 2015).
전술된 바와 같이 위치추적 전자장치 부착명령은 매우 높은 인력소요로 사회 내 교정체계에 부담을 주는 업무이다(문희갑, 2020). 따라서 성적우수 전자감독 대상자에 대한 부착명령 임시해제는 보호관찰 임시해제와 달리 업무량 감소에 주는 영향이 크다. 그러나 이들 대상자 중 상당수가 성범죄자라는 사실 때문에 전자장치 부착명령 임시해제 활용률은 낮다. 문제는 이들 전자장치 부착명령의 경우 명령기간이 매우 길고 또 대상자 중에는 부착명령 집행에 놀랍도록 순응적인 범죄자들도 많다. 실제 부착명령 임시해제율은 평균 약 2%로 낮고 그나마 성범죄자에 대한 임시해제는 매우 이례적인 상황이다(김광현, 2021).
최근 법무부에서는 이러한 성범죄 피부착자에 대한 낮은 임시해제 활용률 극복을 위한 재범위험성 평가도구를 개발했다(김병배/곽대훈, 2021). KSORAS-DST로 명명된 이 도구는 총 12문항으로 구성되어 있으며 임시해제 적격 후보자에 대한 향후 5년의 성범죄 동종 재범확률을 추정하도록 도와준다. 실제 법무부 서울 보호관찰심사위원회에서는 이 도구의 평정점수와 전문가의 심리평가 결과 담당 보호관찰관의 평정에서 모두 긍정적인 평가결과를 얻은 피부착자들은 그들의 이전 범행경력과 무관하게 전자장치 부착명령을 조기 해제하도록 하고 있다. 가급적 다른 보호관찰심사위원회에서도 이와 유사한 업무처리 방식을 도입하여 전자감독 대상자 중 성적 우수자에 대한 부착명령 임시해제가 활성화 될 수 있도록 노력할 필요가 있다.
본 논문은 한국 교정보호체계의 재범역량 강화를 위한 전제조건으로 교정/보호체계 대상자 수 적정화에 관한 정책대안을 논의하였다. 이하에서는 이들 방안들이 현장에서 실효성 있게 시행되기를 바라는 마음에서 몇 가지 제언을 제시하고자 한다.
첫째, 발상의 전환이 시급하다. 우리는 지난 20여 년간 교정시설 과밀화와 사회내처우 업무 폭증 이라는 이슈를 ‘시설 확충’ 또는 ‘인력 충원’의 대안을 우선순위에 두고 추진해왔다. 그러나 이 방법에 대한 현재까지의 성적과 앞으로의 전망은 모두 부정적이다. 특히나 범죄자의 재범방지를 교정보호 체계의 가장 중요한 지상 과제로 인식한다면 이런 방법보다는 현재의 대상자 수를 감소시키는 방향이 훨씬 더 바람직하고 긴요하다. 이러한 관점에서 교정/보호관찰 당국과 교정학계 모두의 발상의 전환이 시급하다.
둘째, 교정보호체계의 기본적 역할에 대한 관점의 전환이 필요하다. 지금까지 우리 교정/보호체계는 형벌 및 보안처분의 집행 측면에 과도한 의미를 부여하여 왔고 그러한 이유로 징역과 보호관찰의 명령기간을 가급적 종료 하는 것이 형 집행기관의 기본적 임무로 생각해 왔다. 그러나 범죄자의 재범방지를 교정보호 기관의 가장 중요한 미션으로 생각한다면 더 이상 이런 집행위주의 수동적 입장보다는 적극적으로 대상자의 행동개선을 촉진하고 우수한 성적을 보이는 대상자에게는 그에 합당한 인센티브를 제시하는 능동적 역할이 요구된다고 하겠다. 단순히 사법기관의 명령을 충실히 집행하는 역할에서 벋어나 교정/보호기관이 주도적으로 형벌과 보안처분을 집행하고 그 목표를 대상자의 재범방지와 행동개선에 두는 것이 교정/보호기관의 사명에도 더 부합한다.
셋째, 지금까지 우리나라 교정보호체계를 둘러싼 업무환경과 업무처리 관성을 고려해보면, 교정보호체계 내 대상자 총량의 감소라는 이슈는 꽤 성공하기 어려운 어젠다인 것은 명확하다. 실제로 교정당국에는 교정시설에 투입되는 수용자의 수를 제한할 수 있는 권한이 없다. 우리 국민들은 많은 경우 범죄자들이 교정시설에서 안전히 사회로부터 격리되기를 희망하는 경우도 많다. 그러나 이러한 현실적 장애를 극복하기 위한 노력은 반드시 계속되어야 한다. 국민들에게 교정시설 과밀해소와 사회내처우의 슬림화의 필요성에 대해 지속적인 공공교육이 필요하다. 아울러 미국 캘리포니아의 사례에서 살펴본 것처럼 이러한 정책대안이 성공하기 위해서는 법원 등 사법부의 역할도 매우 중요하다. 대중의 의견과 인기영합적 정책수립의 유혹에 상대적으로 취약한 행정부와는 달리 사법부에는 이러한 유혹이 덜 하기 때문이다. 향후 본 논문에서 제안된 정책들이 후속연구를 통해 다듬어 지고 발전되면서 우리나라의 교정보호체계 내에 지금보다 적은 범죄자들이 관리감독 받기를 기대한다.
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