교정 논문Ⅰ

제 3 장 국유재산 개발사업을 통한 법무시설 조성 사례

3.1 교환사업

3.1.3 사례분석

(2) OO법무시설 이전사업

OO법무시설 이전사업은 서울OO교정시설 이전사업과는 성격이 다소 상이하다. 서울OO교정시설 이전사업은 기존 서울OO교정시설의 부지를 넘겨주고 새로운 위치로 서울OO교정시설이 그대로 옮겨온 반면 OO법무시설 이전사업은 OO구치소의 부지를 넘겨주고 OO구치소, 서울OO지방검찰청, 서울OO보호관찰소, 법무·검찰 숙소 등 종합적인 법무타운으로 조성되는 사례이다. 이는 서울OO교정시설의 부지보다 OO구치소의 부지의 가격이 월등히 높다는 것을 뜻하기도 한다. 본 사업의 개요와 현황은 <표 8>과 <그림 7>과 같다.

또한 OO법무시설 이전사업은 사업시행자인 OO공사에서 본 사업에 필요한 자금을 공모사채로 조달하여 직접 시행을 하였다는 것에서, 자금력이 부족한 시행사가 프로젝트금융회사인(PFV : Project Financing Vehicle)인 ㈜OOOO개발을 만들어 자금을 조달하여 시행한 서울OO교정시설 이전사업과의 또 다른 차이점이라 할 수 있다.
이는 법무부에서 서울OO교정시설 이전사업 시행 시 사업시행자인 OO구청, 사업시행 대행자인 OO공사, 금융회사인 OOOO개발 등 복잡한 사업구도로 인하여 이해관계의 대립, 의사결정이 지연 등의 문제점을 느껴 사업구도를 단순화 하고자 OO공사에서 직접 시행해 줄 것을 요청하여 이루어낸 성과라고 할 수 있다. 사업구도의 단순화 뿐 아니라, OO법무시설 이전사업을 교환사업으로 추진함에 있어 이미 시행한 서울OO교정시설 교환사업의 추진으로 느꼈든 문제점 등을 보완하는 등 보다 합리적이고 효율적인 교환사업이 될 수 있도록 노력하였다.
첫째 법무부 내 사업 주관부서에 관해서 고민하였다. 일반적으로 법무시설 조성사업 시 사업계획 수립은 해당 실·국·본부에서 시행하고 설계와 공사 등 실적적인 사업추진은 기획조정실 내 시설담당관실에서 시행한다. 구체적인 시행절차는 <그림 8>과 같다.

따라서 교정시설만 이전하는 서울OO교정시설 교환사업의 경우 사업계획을 수립하여 합의각서을 체결하고 각종 대외 협의를 교정시설을 주관하는 법무부 교정본부에서 주관이 되어서 시행한 반면 OO법무시설 교환사업의 경우 교정시설 뿐 아니라 검찰시설, 보호시설이 동시에 이전하는 종합적인 법무시설을 조성하는 것으로 사업 주관을 법무행정의 기획 조정 역할을 수행하는 기획조정실 시설담당관실에서 하였다.
교환사업을 기획조정실 시설담당관실에서 수행함으로 인하여 사업계획 수립에서 설계, 공사를 거쳐 재산교환에 이르기까지 하나의 부서에서 시행함으로써 보다 일관된 행정처리가 가능하여 업무 효율이 높았으며, 또한 기획재정부, 국토해양부, 행정안전부, 산업자원부, 서울시 등 타 행정기관과의 업무협의 성과도 좋았다. 또한 시설담당관실은 전문가 집단인 기술직공무원으로 구성되어 있어 타 실·국·본부에서 주관하는 것에 비하여 보다 전문적인 계획의 수립이 가능하였다. 시설담당관실 교환사업 추진반의 구성은 <그림 9>와 같다.

둘째 사업시행자에 관하여 검토하였다. 앞에서 설명 한 바와 같이 서울OO교정시설 교환사업은 사업구도가 복잡한 문제점을 안고 있었다. 합의각서 상 사업시행자는 OO구청이었지만 시행능력이 없어 실질적인 사업 시행을 사업시행대행자인 OO공사와 프로젝트금융회사인 OOOO개발에서 수행하였다. 즉, OO구청의 경우 관리청인 법무부와 실질적인 시행자인 OO공사 사이에서 교환사업 행정업무의 전달자로서 역할만을 수행하는 지휘로 전락하였다.따라서, OO법무시설 교환사업 추진 시 합의각서 체결 당사자에 대한 고민을 많이 하였다.
국유재산법에 따른 교환사업의 추진은 교환상대자와 합의각서를 체결하여 추진하는 것으로, 합의각서를 체결하는 것은 일종의 수의계약 형식으로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 상 대규모의 사업을 공기업이나 민간 등과 수의계약 하는 것은 많은 제약과 부담이 뒤따랐다. 이러한 이유 등으로 서울OO교정시설 이전 교환사업의 경우 지방자치단체와 합의각서를 체결하였다. 하지만, 지방자치단체와 합의각서를 체결하는 것이 불필요한 행정절차를 한 단계 더 만든다는 사실을 익히 배웠기에 보다 적극적인 행정처리를 위하여 공기업이 국유재산법에 따른 교환사업의 시행자로 문제되지 않는다는 해석을 정부법무공단과 기획재정부, 법무부 심의관실로부터 받아 OO법무시설 이전 교환사업의 경우 OO공사와 합의각서를 체결하여 추진할 수 있게 되었다. 이로 인하여, OO법무시설 교환사업 추진 시 지자체를 제외하고 OO공사와 직접 합의각서를 체결하는 모델을 만들어 냈다. 서울OO교정시설 이전 교환사업의 사업구도에 비하여 개선 된 OO법무시설 이전 교환사업의 사업구도에 관한 내용은 <그림 10>과 같다.

셋째 교환사업을 기술전문 부서인 기획조정실 시설담당관실에서 추진함으로써 보다 내실하게 진행할 수 있었든 내용에 관하여 설명하겠다.
교환사업은 국유재산법에 따라 상호 재산의 가액이 4분의 3이내에 들어야 추진이 가능하다. 여기서 문제는 교환시점인 미래의 재산가치를 현 시점에서 추정하여 교환이 가능한지를 검토하여야 한다. 현재의 재산가치는 공시가격이나 실거래가격을 파악하면 확인이 바로 가능하다. 하지만 미래의 재산가치에 따라 본 사업의 추진가능여부가 결정되기 때문에 미래가치를 어떠한 기준에 따라 산정하는지가 중요하다. 이전 후 재산의 가격은 현 시점에서 어느 정도 추정이 가능하다. 이전 후 재산의 평가는 부지는 부지조성원가로 건물은 실제 투입비용으로 산정하기 때문에 OO공사의 부지조성공사와 법무시설 신축공사의 최근 사업비 투입 비용의 데이타를 분석하면 미래가치를 현 시점에서 추정하는 것은 어렵지 않다.
하지만 기존부지의 미래 재산가격의 추정은 쉽지 않다. OO구치소의 경우 도시계획시설에서 교정시설로 지정되어 있었다. 교정시설 부지의 가격은 높지 않다. 즉 현 OO구치소 부지의 가격은 이전 후 재산가격의 4분의 3이내에 들 수가 없다. 이는 교환사업 자체가 불가능 하다는 의미가 된다. 교환사업의 재산교환시점은 사업이 완료 된 이후에 재산을 감정평가하여 하게 된다. 따라서 기존부지의 경우 교정시설 부지로 되어 있어 부지가격이 주변시세에 비하여 많이 낮으나 향 후 개발사업을 위하여 도시계획을 변경한다면 부지의 가격이 주변 시세보다 더 오를 수 있다. 따라서, 교환사업으로 추진이 가능한지에 관한 사업타당성 검토 시 기존 부지의 미래 가치를 도시계획이 변경 된 이후로 가정해서 평가하여야 한다.
또한, 기존 부지의 개발용도에 따라 부지의 가격이 차이가 있으므로 기존부지의 재산가치향상을 위하여 기존부지의 개발계획 수립에도 관심을 기울여야 한다. 물론 기존부지의 개발계획은 합의각서 체결 이후 기존시설의 이전사업이 진행 중에 수립되어지므로 합의각서 체결 시 기존 부지의 미래 재산가치를 정확히 추정하기는 어렵다. 따라서, OO법무시설 이전 교환사업의 경우 기존 OO구치소 부지의 개발계획이 미래 재산가치 향상을 위한 방향으로 수립될 수 있도록 사업시행자인 OO공사, 관할 행정관서인 OO구청 및 서울특별시 등과 긴밀하게 지속적으로 협의하여야 한다. OO법무시설 이전 교환사업의 경우 상호 재산의 미래 가치가 4분의 3이내로 교환사업으로 추진이 가능하게 되어 상호 합의각서(MOA, Memorandum of Agreement) 작성을 위한 실무검토에 들어갔다.
합의각서란 신축 및 교환의 기본방침, 사업비용, 교환재산의 평가금액 및 시기, 차액정산, 교환시기, 교정시설의 이전, 하자담보책임 등 교환사업에 필요한 사항들을 규정하여 상호 대표자가 서명한 문서로서, 상호신뢰를 바탕으로 작성된 양해각서(MOU, Memorandum of Understanding)와는 성격이 다른 법적인 구속력을 가진 일종의 계약서이다. 따라서, 합의각서의 내용과 문구 하나하나에 신중을 기하여야 한다. OO공사와 OO법무시설 이전 교환사업에 관한 합의각서 실무검토 시 쟁점사항이 대두되었다. 교환차액 정산에 관한 사항으로, 교환사업은 기본원칙이 국가 예산사업으로 시행 곤란한 부분을 민간자본을 활용하여 조성한다는 전제이지만 만약 교환 차액이 발생할 경우 국가예산을 얼마까지 투입 할 수 있는지가 문제였다. 다시 말해, 교환사업 완료 후 감정평가 한 상호 재산이 차이 날 경우 차액 정산을 어떻게 할지가 관건이었다. 물론 상호재산의 차이가 최소화 되도록 사업 추진시 상호 노력하여야 하지만 부동산 경기에 영향을 많이 받는 기존부지의 미래 재산 가치는 누구나 정확하게 추정 할 수 없기 때문이다. 사업 완료 후 상호 재산에 대하여 감정평가 한 결과 법무부의 재산이 OO공사의 재산보다 많을 경우 그 차액에 대하여 현금으로 지급 받는 것에 대해서는 교환상호자간에 이견이 없었다.

하지만, 감정평가 한 결과 법무부의 재산이 OO공사의 재산보다 적을 경우가 쟁점이었다. 부족한 금액만큼 전액 보존해 줄 수 있다면 큰 문제는 없으나 국가예산이 한계로 인하여 차액정산금액의 한계를 설정할 필요가 있었다. 차액 정산의 상한선을 지정해 두는 것은 사업비가 초과되지 않도록 상호 노력하자는 의미와, 상호 비슷한 재산의 교환이 이루어져야 한다는 법의 취지를 살리고 싶었다. OO공사의 입장에서 보면 불합리한 내용이라 할 수 있다. 하지만, 기존부지의 미래가치는 OO공사에서 기존부지의 개발계획을 어떻게 수립하느냐에 따라 달라지고, 만약 교환사업으로 손실이 발생할 경우 기존부지 개발사업으로 손실충당이 가능한 만큼, 법무시설 이전사업은 이윤을 생각 할 수 없는 공익사업이라고 상호 공감하여 차액정산에 관한 쟁점사항에 대하여 합의에 이룰 수 있었다. 하지만, OO공사에서 제공한 부지가 용적률, 건폐율 등 건축행위 제한으로 법무부에서 요구하는 시설의 수용이 곤란하였다.
교환사업은 교환사업의 주체 모두에게 실익이 큰 사업이다. 법무부로서는 예산사업으로 추진이 불가능한 노후하고 협소한 법무시설을 조기에 현대적인 시설로 취득하는 효과가 있으며 OO공사의 경우 개발사업의 주최가 되어 많은 일자리 창출과 경제를 유발하는 효과를 가질 수 있고 관련 지자체와 국가 또한 지역주민의 민원을 해소하고 균형발전을 도모 할 수 있는 상호 장점이 많은 사업이다. 따라서 OO법무시설 이전사업을 교환사업으로 추진할 수 있도록 법무부에서 건축행위제한을 담당하고 있는 OO구청과 서울특별시와 적극적으로 협의하여 해당 부지에 법무시설이 모두 수용가능하도록 건폐율과 용적률을 상향 조정 받았다.
OO법무시설 이전 교환사업의 경우 사업시행자는 OO공사로 정해져 있지만 설계, 공사 등 사업 추진의 기준을 어디로 할지에 대하여도 고민하여야 한다. 시설 기준은 당연히 법무부의 시설기준을 따라야 하지만 설계와 공사의 추진은 시행자의 몫이다. 하지만 관리청인 법무부에서 법무시설의 설계와 공사를 제대로 하고 있는지에 대한 관리·감독의 역할도 중요하다. 가령 법무시설 설계용역을 추진할 경우 설계의 발주는 사업시행자인 OO공사에서 진행하지만, 검찰시설, 교정시실 등을 경험해보지 못한 OO공사에서 설계자 선정을 위한 평가를 수행하기란 어렵다. 따라서 각종 용역의 평가를 법무부에서 수행한다고 하지만 평가의 기준인 적격심사 기준을 법무부의 기준을 따라야 하는지 OO공사의 기준을 따라야 하는지 고민하여야 한다. 물론 법무부에서 평가를 한다면 법무부의 기준을 따라야 한다. 하지만 입찰과 계약절차를 OO공사에서 수행하기에 때문에 지방자치단체의 산하기관인 OO공사의 경우 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따라 용역 평가 시 행정안전부장관이 정하는 적격심사 기준을 적용하게 되어있었다. 즉, 법무부에서 자체 기준이 있음에도 불구하고 현행 법령 상 행정안전부의 기준을 적용하여 평가하여야 하는 모순을 가지고 있었다. 이에, 행정안전부와 협의하여, 법무부의 기준을 토대로 OO공사에서 OO법무시설 이전 교환사업 추진에만 적용 가능한 OO공사의 용역 평가 기준을 별도로 마련하여 시행 하였다. 본 교환사업을 OO구치소의 관할 기관인 교정본부에서가 아닌 기획조정실에서 추진해야 함으로써 보다 합리적인 계획이 될 수 있었든 것은 적정한 사업규모를 산정할 수 있었던 이유이기도 하다.
적정한 사업규모의 산정은 교환 상호 간의 성공적인 사업 추진을 위한 중요한 요소이다. 사업규모가 과다 할 경우 OO공사에서 부담하여야 할 손실이 커지게 되고, 사업규모가 부족할 경우 정상적인 법무행정의 수행이 곤란하기 때문이다. 이전 대상 기관인 서울OO지방검찰청, OO구치소, 서울OO보호관찰소에서는 미래 수요를 예측하여 과다한 시설의 규모를 요구하게 되었고 사업비 관리를 하여야 하는 OO공사의 경우 법무행정을 수행할 수 있는 현재 규모의 시설만을 수용할 수밖에 없었다. 이에 법무행정의 수행에 지장이 없도록 사건 수 증가 등 미래 수요를 예측하여 시설 규모를 산정하되 사업비가 과도하게 초과하여 교환사업 자체가 불가능하지 않도록 협의하고 조정하는 역할이 중요하였다. 검찰시설의 규모협의를 교정본부에서 수행하는 것은 모순이므로 OO법무시설 교환사업을 법무부의 총괄 기획조정부서인 기획조정실에서 수행 하는 것은 어떻게 보면 당연한 이치이다.

3.2 기부 대 양여 사업

3.2.1 근거 및 특징

기부 대 양여 사업이란 국가가 아닌 자가 대체부지에 대체시설을 신축하여 국유재산법 제13조(기부채납)에 따라 해당 재산을 국가에 기부채납하면 국가는 기존시설과 기존부지를 국유재산법 제40조(용도폐지)에 따라 용도폐지하여 국유재산법 제6조(국유재산의 구분과 종류)에 따른 일반재산으로 전환 후 국유재산법 제55조(양여)에 따라 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 용도폐지한 재산을 양여하는 방식이다.
대체시설을 조성하고 기존시설과 재산을 바꾼다는 측면에서는 교환사업과 유사하다고 할 수 있으나 교환사업이 상호 재산을 동시에 교환하는 반면 기부 대 양여 사업은 국가가 아닌 자가 대체시설을 조성하여 국가에 기부체납한 후 국가에서 대체시설 제공자에게 그 부담한 비용의 범위 내에서 기존부지를 양여한다는 측면에서는 절차가 다소 상이하다고 할 수 있다. 또한 교환사업의 경우 한쪽 재산의 가격이 다른 쪽 재산 가격의 4분의 3이상이 되어야 사업 추진이 가능하지만 기부 대 양여 사업은 대체시설 제공자에게 그 부담한 비용에 해당하는 만큼의 기존 부지를 양여하면 되므로 사업을 시작하는데 있어서 제약이 다소 적다고 할 수 있다. 하지만 사업 시작에서부터 전체적인 사업비를 검토하지 않고 신축규모를 산정할 경우 신축사업에 소요되는 비용 만큼에 해당되는 부지를 양여하게 되어 있으므로 신축사업에 소요되는 비용이 기존부지의 일부에 해당 할 수도 있게 된다. 이 경우 기존 부지를 분할하여 양여하여야 하므로 분할된 토지를 활용하여야 하는 대체시설 제공자로서는 기존 부지의 개발 시 불리함을 느끼며 국가 또한 토지 분할 등 추가적인 행정절차를 이행하여야 하는 등 불편한 점이 따른다. 따라서 기존 부지의 효율적인 활용과 불필요한 행정절차를 최소화 하는 등 신속한 사업 추진을 위해서는 가능한 기존부지의 가액과 대체시설과 토지의 가액을 사전에 맞추는 것이 필요하다.

3.2.2 사업 절차

기부 대 양여 사업의 사업 절차는 <그림 11>과 같다.

(1) 필요성 인식

교정시설 신축의 필요성이 인식되는 경우는 크게 세 가지로 나눌 수 있다.
첫째, 시설의 노후화다. 서론에서 설명한 바와 같이 30년 이상 경과한 노후 교정시설이 전체 시설의 41%에 달하는 만큼 시설 노후화가 심각하여 이들 시설의 조속한 신축이 필요하다. 따라서 노후화 정도와 시설의 준공년도를 고려하여 신축 우선순위를 결정하게 된다.
둘째, 수용과밀로 설명할 수 있다. 즉, 최초 준공시점의 수용정원에 비하여 도심이 팽창하고 인구와 사건수가 증가함에 따라 수용자의 수가 증가하여 기존 교정시설로서 증가되는 수용자를 수용할 수 없는 경우 신축을 생각하게 된다. 셋째, 기관이 신축되는 경우가 있을 수 있다. 현재 교정시설이 위치하는 곳은 56개 지역으로 전국 73개시, 86개의 군의 수에 비하면 부족한 실정이다. 교정시설이 없는 지역에서는 경찰서의 유치장을 대용하여 사용하고 있거나 원거리에 위치한 타 지역의 교정시설을 이용하여야 하므로 많은 불편이 있다. 따라서 이러한 불편을 해소하기 위하여 신설기관을 필요로 하게 된다.

(2) 사업방식 결정

위에서 언급한 필요성 중 첫 번째와 두 번째 사항의 경우와 같이, 기존에 운영되는 교정시설과 해당부지가 있으면서 대규모 교정시설이라 국가 예산사업으로 추진하는 것이 어려운 경우 기부 대 양여 방식의 민간사업으로 추진하게 된다. 세 번째 필요성과 같이 순수하게 기관이 신설되는 경우는 양여할 수 있는 부지자체가 없어 본 사업방식으로 추진은 불가능하다.

(3) 사업계획 수립

기부대양여 사업은 법무부에서 양여할 수 있는 토지의 범위가 제한적이라는 것에서 출발한다. 이는 결국 사업비가 제한되어 있다는 것을 말하며 교정시설의 사업비를 결정하는 주요인자인 수용인원을 사업비에 맞게 산정할 필요가 있다. 물론 충분한 수용인원을 확보할 수 있을 만큼의 토지가 있다면 필요한 규모의 시설만 신축하고 그에 상응하는 사업비만큼의 토지를 양여하면 되지만 현재 보유하고 있는 토지의 비용으로 수용인원에 미달하는 규모로밖에 신축할 수 없다는 추가로 양여할 수 있는 부지를 확보하거나 수용규모를 줄이는 방법으로 수용규모를 산정하게 된다.

(4) 사업자 공모

사업규모와 범위가 결정되면 민간투자사업자를 대상으로 하는 사업자 공모를 하게 된다. 이 단계에서는 대부분의 사업시행자가 교정시설에 대하여 잘 모르는 경우가 많으므로 많은 사업자의 공모참여를 유도하기 위하여 시설의 기능과 특성에 관한 충분한 설명이 필요하다.

(5) 협약 체결

사업시행자와 기부 대 양여 사업의 사업규모, 설계 및 시공관리, 상호 재산의 평가방법과 시기, 하자담보 등에 관한 사항을 충분히 협의를 거친 후 이에 관한 사항을 명문화하여 법무부와 사업시행자 간 협약을 체결한다.

(6) 사업시행

협약 체결로 사업시행자로 지정된 자는 법무부와 협의하여 토지보상, 부지조성, 설계 및 공사를 수행한다. 사업시행자는 자본을 자체적으로 조달하거나 금융기관 등으로부터 빌린 자본을 투입하여 용역과 공사를 시행한다.

(7) 감정평가

공사가 완료되면 협약기관은 기부채납시설에 대하여 “부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률”에 의한 감정평가업자 3인에 의하여 각각 평가된 금액을 산술평균하여 결정하며 감정평가업자 1곳은 한국감정원으로 하고 2곳은 협약기간에서 추천하는 감정평가업자 각각 1인이 된다.

(8) 기부채납 및 양여

감정평가를 거쳐 기부채납시설의 평가금액이 확정되면 사업시행자로부터 신축교정시설을 기부채납 받은 후 그 금액에 해당하는 만큼의 실거래가를 반영한 토지를 사업시행자에게 양여함으로서 기부 대 양여사업은 마무리 된다.

3.2.3 사례분석

기부 대 양여 사업은 OO교도소 이전을 위해서 1999년도에 법무부에서 처음으로 시작한 국유재산 개발사업으로 사업 규모는 <표 9>와 같다.

국유재산 교환사업과 위탁개발사업의 경우 국유재산 총괄청인 기획재정부나 재산관리청인 법무부에서 먼저 사업시행자를 지정하고, 사업시행자로 지정된 지자체나 공공기관 등과 구체적인 사업계획을 협의해 나가는 반면 기부 대 양여 방식은 구체적인 사업계획을 수립한 후 본 사업을 시행해 나갈 수 있는 사업자를 공모방식으로 선정한다는 것에서 차이점이 있다. 또한 교환사업과 위탁개발사업의 사업시행자는 국가에서 수의계약이 가능한 공익을 위해 설립된 공공기관이 주된 대상이 되나 기부 대 양여사업은 본 사업을 추진할 수 있는 대상이라면, 즉, 대체 국가시설을 선 투자하여 조성하고 국가에 기부채납할 수 있는 여력이 있는 사업자라면 공공기관이든 민간이든 제한이 없다. 따라서, OO교도소 이전사업의 경우 1996년 제안공모방식을 통하여 ㈜OO건설산업이 사업시행자로 지정되었다.
이후 ㈜OO건설산업에서 설계용역을 발주하여 ㈜OO엔지니어링이 설계자로 선정되어 법무부와 협의하여 OO교도소의 설계와 신축에 필요한 행정협의를 마무리 하였다. 행정협의 완료 후 사업시행자인 ㈜OO건설산업이 공사를 발주하여 시공사로 선정된 OO건설(주)에서 1999년 공사를 착공하여 2001년 OO교도소를 준공하였다.
사업 완료 후 사업시행자가 OO교도소의 준공시설과 부지에 대하여 2001년 감정평가를 거쳐 법무부에 기부채납하였고 법무부에서는 기부채납자인 ㈜OO건설산업에 기존 OO교도소의 부지를 기부채납 비용의 범위 내에서 양여함으로써 OO교도소 이전 기부 대 양여사업은 종료되었다. 사업계획 수립 시 미래가치를 예측하여 합리적인 계획을 수립하였고 사업 추진 중에도 사업비를 체계적으로 잘 관리하여 기부채납 재산과 양여재산의 차이가 발생 하지 않도록 한 사례라고 할 수 있었다. 기부 대 양여방식은 법무부에서 처음으로 시도한 국유재산 개발사업으로 사업 추진으로 많은 문제점을 인식하였다. 우선 사업시행자에 관한 사항으로, 앞에서 설명한 바와 같이 OO교도소 이전 기부 대 양여 사업의 사업시행자는 민간이 선정되었다. 공익성보다 이윤추구가 목적인 민간에서 사업시행자가 됨으로써 사업을 적법하게 국익에 유리하게 추진하였더라도 시행자가 민간이란 이유만으로도 사업 완료 후 각종 특혜 의혹 등의 논란을 불러일으키기도 하였다. 따라서, OO교도소의 이전사업을 추진함에 있어 공익을 우선으로 하는 공공기관 등에서 사업시행이 가능한 사업방식으로 폭넓은 사전검토가 이루어졌으면 하는 아쉬움이 남았다.
두 번째, 행정협의 지연이다. 일반적으로 법무부에서 자체적으로 시행하는 예산사업과, 지방자치단체나 공공기관이 시행하는 국유재산 교환사업, 위탁개발사업의 경우 건축행위를 위한 관련 지자체와의 행정 협의를 적극적으로 수행할 수 있어 통상적으로 8개월 정도면 법무시설 신축을 위한 건축 행정협의를 완료 할 수 있다. 하지만 OO교도소 이전 기부 대 양여사업은 사업시행자가 ㈜OO건설산업인 민간으로 도시계획시설 결정, 도시계획시설 사업시행 인가, 건축 협의 등 관련 지자체와의 건축행정협의에 무려 1년 6개월이 소요되었다. 이는 교정시설 신축관련 행정협의 시 교정시설 유치관련 지역주민의 설득과 이해가 필요한 부분이 있으나 이를 교정시설에 관하여 잘 모르는 민간에서 주도하기에는 어려움이 있기 때문이었다.
세 번째, 사업주무 부서의 이원화에 따른 업무의 비능률성을 들 수 있다. OO교도소 이전 기부 대 양여 사업 추진 시, 사업계획수립과 기부 대 양여 절차는 교정기관을 관리하고 있는 법무부 복지과에서 주관하였고, 설계와 공사 등 실직적인 교도소 신축업무는 법무시설을 총괄하고 있는 법무부 시설담당관실에서 주관하였다. 그 구체적인 업무 분장은 <그림 12>와 같다.

이러한 사업주무 부서의 이원화로 인하여 전자경비시스템 등 각종 교정정책의 변경 등에 따른 설계변경 발생 시 신속한 의사결정이 요구되었으나 사업시행자는 우선적으로 기술전문 부서인 시설담당관실과 협의를 거친 후 전체적인 사업계획을 수립하고 총사업비를 관리하는 교정본부 복지과와도 협의하여야 하는 등 다수의 의사결정권자가 존재함에 따른 업무의 비능률성이 문제점으로 제기되었다.

3.3 위탁개발 사업

3.3.1 근거 및 특징

국유재산이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령, 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 재산을 말하며 국유재산법 제6조(국유재산의 구분과 종류)에 따르면 행정재산과 일반재산으로 구분된다. 행정재산은 검찰청, 출입국관리사무소, 교도소와 같이 국가가 직접 사무용으로 사용하는 시설물과 해당 부지를 말하여, 일반재산은 행정재산의 사용용도가 다하여 국유재산법 제40조(용도폐지)에 따라 용도폐지한 재산을 말한다.
국유재산은 국유재산법 제8조(국유재산 사무의 총괄과 관리) ①항에 따라 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부에서 관리하되 동법 제8조(국유재산 사무의 총괄과 관리) ⑤항에 따라 중앙행정관서의 장에게 국유재산의 관리를 위임하고 있어 검찰청사, 교도소와 같은 일반 행정재산의 관리는 주무부처인 법무부에서 관리를 하고 있다. 위탁개발사업은 행정재산을 국유재산법 제40조(용도폐지)에 따라 용도폐지한 일반재산에 대하여 기획재정부에서 국유재산법 제42조(관리·처분 사무의 위임·위탁) 및 제59조(위탁개발)에 따라 국유재산법 시행령 제38조(관리·처분기관) 제③항에 따른 한국자산관리공사에 개발을 위탁하는 사업이다. 따라서, 교환사업과 기부 대 양여 사업은 관련법령에 따라 재산관리부처인 법무부에서 주도적으로 시행하는 반면 위탁개발사업은 재산관리의 총괄청인 기획재정부에서 주도하여 시행한다는 측면에서 차이점이 있다.
세부적인 사업 구조는 <그림 13>과 같다.

즉, 위탁개발사업은 국유재산 총괄청인 기획재정부에서 국가시설을 관리하는 해당 부처와 협의하여 관련법령에 따라 한국자산관리공사에 국유재산의 개발을 위탁하게 된다.
국유재산 개발을 수탁받은 한국자산관리공사는 자체 자금을 활용하거나 금융기관 등으로부터 개발비용을 차입하여 청사를 신축하고 그 소유권을 개발을 위탁한 기획재정부에 귀속시키되 신축 청사는 한국자산관리공사에서 운영권을 가지고 국가기관이나 민간에 임대하여 그 임대수익금으로 신축에 투입한 비용을 회수하는 구조이다. 임대수입으로 개발비용을 회수하는데 통상적으로 25년 정도 소요되며, 국유재산 개발에 따른 제반 비용이 회수됨으로써 위탁개발사업은 종료되고 기획재정부는 해당청사를 관련부처에 관리전환하게 된다. 따라서, 해당부처입장에서는 기획재정부에서 소유권을 가지고 있는 신축청사로 이전하되 운영관리권을 가지고 있는 한국자산관리공사에 임대료를 납부하는 임차청사를 사용하다가 약 25년이 경과한 후 소유권과 관리권을 이전받게 된다. 여기서 하나의 의문점이 있을 수 있다. 국가에서 납부하는 임대료도 국가예산이고 청사신축에 소요되는 비용도 국가예산인데, 신축청사에 소요되는 비용만큼을 임대료로 납부하여야 한다면 차라리 그 비용으로 청사를 신축하는 것이 행정적으로 훨씬 간단할 것이다.
청사 신축을 국가예산으로 집행하였든 과거에는 이러한 위탁개발방식이 있을 수 없었다.
하지만 서론에서 설명한 바와 같이 청사 신축 비용은 2012년 이후 국유재산 관리기금으로 집행하도록 국유재산법이 개정되었다. 즉, 청사신축 비용은 국유재산 관리기금으로 집행하여야 하므로 일반회계 대상인 임대료와는 회계 구조자체가 다르다. 따라서, 국유재산 위탁개발사업은 2012년 국유재산 관리기금 도입 이후 국유재산 관리기금의 부족을 해소하고 노후되고 있는 청사의 신축 수요에 탄력적으로 대응하기 위해서 고안된 사업방식이라고 할 수 있다.
국유재산 위탁개발사업은 해당부처입장에서는 예산사업으로 추진이 어려웠던 노후된 청사를 신축청사로 조기에 확보 할 수 있고 기획재정부 입장에서는 해당부처의 신축청사로 이전하고 남은 기존부지 또한 한국자산관리공사에 위탁하여 개발함으로써 그 개발이익을 국고로 세입 조치 할 수 있어 재정건전성을 높일 수 있는 효과도 있다. 국유재산 위탁개발사업이 투자비용을 임대수입금 등으로 충당한다는 것에서 임대형 민간투자사업인 BTL(Build, Transfer, Lease)과 유사하다고 할 수 있으나 BTL은 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 민간사업자가 민간투자를 통하여 도로나 학교 등의 사회기반시설을 조성하지만 위탁개발사업은 국유재산법에 따라 국가가 공공기관을 통하여 조달한 자금으로 국가청사를 조성한다는 것에서 큰 차이가 있다.
그 구체적인 차이는 <표 10>과 같다.

3.3.2 사업절차

국유재산 위탁 개발사업의 사업 절차는 <그림 14>와 같다.

(1) 필요성 인식

국유재산법 제26조의5(국유재산관리기금의 용도) 제①항 제1호에 따르면 행정청사의 신축 등 국유재산의 취득은 국유재산관리기금으로 집행하여야 하며, 국유재산관리기금은 동법 제26조의3에 따라 기획재정부에서 일반재산의 매각, 개발에 따른 수입금으로 충당한다.
기존 시설의 노후화, 새로운 행정수요 발생 등으로 행정청사의 신축은 지속적으로 수요가 증가하는 반면 기존 청사의 부지 매각 등으로 충당하여야 하는 국유재산관리기금은 지속적으로 감소하여 일정시점에 가서는 재원의 고갈이 예상되어 행정청사의 신축이 더 이상 불가능하게 될 우려가 있다. 따라서, 국유재산관리기금을 운용하고 있는 기획재정부에서는 기존 국유재산의 매각이나 개발을 통한 재원을 확충할 필요가 있다. 또한, 상대적으로 지가가 높은 도심에 위치한 행정청사를 도심 외곽으로 재배치하고 기존의 부지를 매각하거나 개발함으로써 보다 많은 재원을 국유재산 관리기금에 충당할 수 있다.

(2) 사업성 등 검토

위탁개발사업은 기존청사의 이전을 전제로 하고 있으며 동 사업의 가장 큰 목적은 국유재산관리기금의 확보이다. 이에, 위탁개발사업이 가능하기 위해서는 기존 청사가 위치한 종전부지의 매각가격이 기존 청사를 새로운 부지에 이전함에 따른 토지매입비용, 부지조성비용, 건축비용 등 제반 비용보다 많아야 한다. 즉, 종전부지를 매각하거나 개발하여 남긴 수익금이 기존 청사를 이전하는데 소요되는 비용보다 적을 경우 오히려 국가예산이 더 투입되므로 위탁개발사업을 할 필요성이 없게 된다. 따라서, 국유재산을 총괄하여 관리하고 있고 국유재산의 가격 등 모든 현황을 파악하고 있는 기획재정부에서는 지가가 높고 개발효과가 클 것으로 예상되는 국유재산을 대상으로 위탁개발사업을 검토한다.

(3) 기관 협의

위탁개발사업의 주관은 기획재정부에서 하지만 위탁개발사업의 대상인 행정청사는 각 중앙부처에서 관리하고 있는 시설이며 행정청사가 위치하게 될 지역 또한 해당 지자체의 입장에서는 민감한 사항이다. 기획재정부에서 아무리 좋은 계획을 수립하였다고 하더라도 해당 기관을 관리하고 있는 관련부처에서 반대하거나, 해당 부처에서 예산사업으로 불가능한 청사의 신축을 노후시설의 조기 현대화를 도모하기 위하여 기획재정부에 위탁개발사업을 요청하였으나 국유재산을 총괄 관리하고 있는 기획재정부에서 승인하지 않을 경우 위탁개발사업은 추진되지 못한다. 따라서, 기획재정부에서는 사업타당성을 검토하여 사업가능성이 있을 경우 관련부처와 우선적으로 사업추진의 가능성에 대하여 협의를 하게 된다.
위탁개발사업의 대상이 일반 청사일 경우 해당 청사가 위치하게 될 지역의 지자체에서는 특별한 거부감이 없이 관련 인·허가 등 행정 절차만을 수행하면 되지만 위탁개발사업의 대상이 교정시설인 경우 지역주민의 시위, 소송 등 각종 민원으로 위탁개발사업의 추진이 지연되거나 중단될 우려도 있어 교정시설을 배치하는 대신 지역발전을 위한 각종 인센티브를 제공하는 등 관련 지자체와의 사전협의도 반드시 이행하여야 할 필요가 있다.
또한 위탁개발사업은 그 시행자가 기획재정부나 관련 부처 등 중앙부처가 되나 토지보상, 공사 등을 수행하는 사업부서와 관리 인력이 부족하여 한국토지주택공사(LH), 한국자산관리공사(캠코) 등 공공기관으로 하여금 사업 시행의 대행을 의뢰할 필요가 있다. 이에 관련 공공기관에서 해당업무의 수행이 가능한지에 대한 협의도 사전에 진행되어야 한다.

(4) 사업방식 결정

국유재산이 개발방식에는 앞에서 살펴본 바와 같이 교환사업과 기부 대 양여 사업, 그리고 위탁개발사업이 있다. 기획재정부에서 사업의 필요성을 인식하고 사업성을 검토한 결과 사업 추진의 필요성을 느끼면 관련 기관과의 사전 협의를 완료하고 사업을 어떠한 방식으로 추진하는 것이 효율적인지를 판단하게 된다. 이 경우 판단의 기준이 되는 것은 현 부지의 토지가격과 대체 부지의 토지와 건축가격 등 청사시설의 이전 전후 재산가치의 차액금액, 사업을 주도해 나갈 사업의 시행자 등이 된다. 기획재정부에서는 여러 요소들을 모두 검토하여 사업방식을 위탁개발사업으로 결정하게 된다.

(5) 협약 체결

도시계획 변경, 토지매수 등의 본격적인 사업 추진의 근거를 마련하고 관련 부서의 적극적인 협조를 위해서 관계부서의 장으로 구성된 대표자들이 협약을 체결하게 된다.

(6) 시행자, 대행자 지정

교환사업이나 기부 대 양여 방식의 국유재산 개발사업이 주관부서 단독으로 사업을 시행하는 반면 위탁개발사업은 사업의 시행자가 사업단계별로 변경이 되는 차이점이 있다. 또한 사업의 성공을 위하여 사업을 실질적으로 진행해 나가는 사업시행대행자의 선정 또한 중요한 요소이다. 사업의 세부적인 진행 절차는 우선 도시계획 변경, 도시계획 시설결정 등 관련 인·허가를 거쳐 토지를 매입하고 부지조성공사와 건축공사를 시행하여 청사를 준공 후 해당 기관이 이전하여 입주하면 종전부지를 매각하거나 개발하는 단계를 거치게 된다. 여기서 도시계획 변경 등의 관련 인·허가는 해당 지자체가 직접 시행자가 되어 진행해나가며, 도시계획 시설결정과 토지보상 등의 업무는 해당 시설을 관리하고 있는 해당 부처에서 사업시행자가 된다.
국유재산 개발을 위탁개발사업으로 시행하기 위해서는 앞에서도 살펴본 바와 같이 해당 부지가 국유재산법 제6조(국유재산의 구분과 종류)에 따른 일반재산이어야 하며, 일반재산이 되기 위해서는 국유재산법 제40조(용도폐지)에 따라 행정재산을 용도폐지하여야 한다. 따라서 토지매수의 사업시행자가 해당 부지를 관리하고 있는 해당 부처에서 되어야 하는 이유가 여기에 있다. 해당 부처에서 토지를 매수하고 용도폐지 절차를 거쳐 일반재산으로 전환하여 기획재정부에 관리전환을 하면 기획재정부에서 사업시행자가 되어 설계와 부지조성 및 건축공사를 시행하게 된다. 지자체나 중앙정부에서는 위탁개발사업을 시행할 수 있는 전문 조직이 부족하거나 없으므로 원활한 사업시행을 위해서 전문성을 가진 공공기관으로 하여금 사업시행의 대행을 위탁하게 된다. 주로 토지 보상, 수용 등의 업무를 위해서는 한국토지주택공사를, 자금이 많이 투입되는 공사 등을 위해서는 한국자산관리공사를 대행자로 지정하게 된다.

(7) 사업시행

협약 체결을 근거로 사업시행대행자는 사업시행자를 대신하여 토지보상, 부지조성, 설계 및 공사를 수행한다. 사업시행대행자는 자제 조달한 자본을 투입하여 용역과 공사를 발주하고 대가를 지급하는 등 발주자로서 본 사업을 관리해 나간다.

(8) 이전 및 종전부지개발

공사 준공 후 사업시행대행자로부터 시설물 인계인수가 끝나면 해당 부처에서는 기 수립된 이전계획에 따라 기존시설에서 신축시설로 이전을 하게 된다. 이후 기획재정부에서 종전부지를 매각하거나 개발하여 그 이익금으로 선 투자비용을 충당하고 잔여금은 국고로 세입조치하게 됨으로서 본 사업은 마무리 된다.

3.3.3 사례분석

법무부에서는 법무시설을 국유재산 위탁개발방식으로 조성한 사례는 없으나 현재 기획재정부로부터 위탁개발사업 제안을 받아 내부 검토 중에 있다. 하지만 본 건이 사전에 공개 될 경우 부동산 투기 조장, 민원 등 사회적인 부작용이 우려되어 사업이 확정되기 전에 그 내용을 공개하는 것은 바람직하지 않다. 따라서 현재 검토 중인 위탁개발사업을 가상의 시설과 가상의 시점으로 가정하여 설명하고자 한다.
2010년 기획재정부는 경상도 A시의 도심에 소재하는 OO교도소와 OO구치소를 인근 B시로 이전하는 것을 국유재산 위탁개발사업으로 제안하여 왔다. 법무부에서는 자체적으로 기획재정부와 협의를 거쳐 교환사업이나 기부 대 양여 방식의 국유재산 개발사업을 통하여 본 교정시설의 이전사업을 추진할 수 있다. 하지만 교환사업이나 기부 대 양여방식은 기본적으로 기존재산과 신축 후의 재산가치가 비슷하여야 하나 OO교도소와 OO구치소가 위치한 지역은 도심으로서 부지가격이 월등히 높아 두 가지 방식으로의 이전사업은 적절하지 않았다.
이와 관련 된 추정 사업비는 <표 11>과 같다.

따라서, 법적으로 위탁개발사업이 가능한 기획재정부로부터 본 사업의 제안이 있었고 법무부에서는 이전시설의 사업규모, 시행절차, 우리 부의 역할 등을 세밀히 검토하여 기획재정부에서 OO교도소와 OO구치소의 이전을 국유재산 위탁개발사업으로 추진할 수 있도록 협조하였다. 상호 충분한 협의를 거쳐 사업총괄청인 기획재정부와 교정시설의 관리청인 법무부, A시와 B시의 대표자들이 OO교정시설 이전에 관한 합의각서를 체결함으로써 본 사업은 본격적으로 추진될 수 있었다.
교환사업이나 기부 대 양여 방식은 법무부와 교환상대자 또는 기부채납자와의 양자간 합의각서 체결만 있으면 되지만 본 사업의 경우 관련 지자체의 원활한 행정협의 등을 위하여 합의각서 체결 대상자가 5명이 되었다. 교환사업이나 기부 대 양여 방식의 경우 사업시행자가 행정협의에서 설계 시공에 이르기까지 모든 절차를 이행하지만 위탁개발사업의 경우 사업 시행단계별로 시행주체가 달라진다. 그 이유는 앞에서 설명한 바와 같이 기획재정부에서 위탁개발사업을 하기 위해서는 해당부처에서 사업부지를 취득하여 일반재산으로 전환이 필요하기 때문이다. 따라서, 법무부에서는 토지취득의 시행자로 기획재정부에서는 건축공사의 시행자로 역할을 수행하게 되었다. 또한, 원활한 업무처리를 위하여 법무부는 토지보장 관련 전문 공공기관인 OO공사와 협약을 체결하였고 기획재정부는 관련법에 따라 OOOOOO공사와 위탁개발 협약을 체결하였다.
세부적인 사업구도와 시행단계는 <그림 15>와 <표 12>와 같다.

이전 사업 소재지 토지 소유자와 일부 갈등이 있었지만 2011년 OO공사에서 토지보상을 완료하였고 법무부는 해당토지를 일반재산으로 기획재정부에 관리전환하였다. 사업부지를 관리전환 받은 기획재정부는 OOOO공사에 위탁개발을 요청하였고 OOOO공사는 법무부와 협의하여 교정시설 설계를 2012년도에 완료하고 공사를 발주하여 부지조성공사와 건축공사를 2014년도에 완료하였다.
기획재정부는 준공된 시설물을 법무부에 관리전환 하였고 법무부에서는 미리 수립된 수용자 이송계획에 따라 2015년 신축 교정시설로 이전을 완료함으로써 국유재산 위탁개발방식을 통한 법무시설 조성사업이 완료되었다. 이후 법무부는 기존 부지를 용도폐지하여 기획재정부에 관리전환 하였고 기획재정부는 해당 부지를 OOOO공사에 위탁하여 사전에 수립된 개발계획에 따라 2015년 현재 개발사업을 진행 중에 있다.

제 4 장 결 론

4.1 연구의 요약

검찰청, 교정시설, 보호관찰소, 출입국 관리사무소 등 257개의 법무시설 중에서 교정시설 57개 기관이 상대적으로 시설노후화가 심각하고 또한 국제인권기준의 강화로 수용실 면적 증가 등에 따라 수용실의 면적이 협소하여 교정시설의 조속한 시설 현대화가 절실하다.
이에 따라 법무부에서는 예산사업으로 교정시설 현대화를 지속적으로 추진하고 있으나 국가예산의 한계로 인하여 시설현대화의 속도가 더디고 1,000억원 이상 소요되는 대규모 교정시설의 경우 예산사업으로 추진하는 것 자체가 어려운 실정이었다. 따라서 법무부에서는 교정시설 등의 법무시설을 조속히 현대화하기 위하여 국유재산 개발사업을 활용하는 방안을 검토하였다. 국유재산 개발사업은 국유재산법에 따라 기존의 국유재산을 활용하는 방식으로 동법 제54조에 따른 교환사업, 동법 제13조 및 제40조에 따른 기부 대 양여 사업, 동법 제 59조에 따른 위탁개발사업이 있다.
교환사업은 법무부가 직접 행정재산으로 사용하기 위하여 국유재산을 사유재산인 토지 및 건물과 교환하는 방식을 말하며, 기부 대 양여 사업은 국가가 아닌 자가 대체부지에 대체시설을 신축하여 법무부에 기부채납하면 국가는 기존시설과 부지를 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 양여하는 방식을 말하고, 위탁개발사업은 기획재정부에서 국유재산을 한국자산관리공사에 위탁하여 개발하여 법무부에 관리전환 하는 방식을 말한다. 법무부에서 최초로 도입한 국유재산 개발사업은 기부 대 양여 사업이었다. 1999년 OO교도소 이전사업을 기부 대 양여방식으로 추진하였으며 사업시행자로 선정된 ㈜OO건설산업에서 대체법무시설을 조성하여 법무부에 기부채납 하였고 법무부에서는 그 비용의 범위에 해당하는 기존 부지를 양여하였다.
기부 대 양여 사업을 추진하면서 사업시행자가 민간이 됨으로써 건축 행정협의 지연, 사업부서의 이원화에 따른 업무의 비능률성이 문제점으로 제기되기도 하였지만 노후하고 협소한 OO교도소를 조기에 현대화 할 수 있었다는 큰 성과도 이루었다.

이후 서울OO교정시설 이전과 OO법무시설 이전사업을 사업시행자를 공공기관으로 지정할 수 있는 국유재산 교환사업방식으로 추진하였으며, 서울OO교정시설 이전사업의 경우 기존의 노후하고 협소한 서울OO교정시설 자체만을 이전한 반면 OO법무시설의 경우 기존 OO구치소 외 서울OO지방검찰청, 서울OO보호관찰소, 법무·검찰 비상대기소까지 현대화된 시설로 조기에 이전할 수 있는 성과를 이루었다. 또한, 초기에 시행한 서울OO교정시설 이전 교환사업의 경우 관리청인 법무부와 시행자인 OO구청, 시행대행자인 OO공사, 프로젝트금융회산인 ㈜OOOO개발과 자산관리회사인 ㈜OOOO 등 복잡한 사업구도에 따른 이해관계의 대립, 의사결정 지연 등의 문제점을 안고 있어 OO법무시설 교환사업을 추진할 때는 사업구도를 관리청인 법무부와 시행자인 OO공사만으로 단순화하여 보다 합리적이고 효율적인 교환사업이 될 수 있도록 하였다.
기부 대 양여 방식과 교환방식의 국유재산 개발사업은 해당 국유재산을 관리하고 있는 법무부에서 재산의 총괄청인 기획재정부와 협의를 거쳐 진행하는 것으로 기존재산과 신축 이후의 상호 재산 가치가 비슷하여야 한다는 제약이 있다. 하지만 국유재산 위탁개발방식은 기획재정부에서 대체시설을 조성하여 법무부로 관리전환 후 그 기존 토지를 개발하여 세입으로 충당하는 방식이므로 기존재산과 신축 이후의 상호 재산가치가 사업 가능성을 결정하는데 영향을 미치지 않는다.
현재 기획재정부로부터 법무부에 제안된 OO교도소와 OO구치소 이전사업의 경우 현 교정시설의 부지가격이 3조원에 달하나 신축 예정부지와 건축비용은 그 절반도 되지 않아 만약 OO교도소와 OO구치소의 시설 현대화가 필요하다면 이는, 기획재정부에서 국유재산 위탁개발 방식을 활용하여 법무시설을 조성할 필요가 있다.

4.2 향후 연구 필요 분야

국유재산 개발사업이 국가예산을 활용하지 않고도 노후 청사를 조기에 현대화할 수 있는 방안이라는 것은 사실이다. 예산사업으로 시설개선이 어려운 대규모 시설의 경우 또한 국유재산 개발방식을 통하여 노후하고 협소한 시설을 조속히 현대화할 수 있는 장점이 있다.
하지만 법무시설 이전사업을 관련 지자체의 요청에 따라 국유재산 개발사업으로 계획하여 추진 중 본 사업이 상호 재산가치의 차이, 사업시행자의 시행능력 상실, 이전 반대 민원 등으로 중단될 경우 법무부에서는 다시 예산사업으로 추진하여야 하므로 이로 인한 국가적, 행정적 손실은 물론 노후시설 현대화가 지연되어 법무시설을 이용하는 직원과 국민들에게 양질의 서비스를 조기에 제공 할 수 없는 단점이 있다.
법무부에서는 2007년도에 OO교도소와 OO구치소 이전 사업을 관련지자체와 국유재산 교환사업으로 시행하는 것으로 양해각서(MOU)를 체결하여 추진하였으나 기존 부지의 재산가치 부족 등의 이유로 2015년도에 예산사업으로 전환한 사례가 있다. 따라서, 국가정책에 따라 국유재산 개발사업으로 국가시설을 조성할 필요가 있는 경우 본 사업이 중단되거나 지연되지 않도록 제도적으로 지원할 수 있는 관련 법령이나 규정의 마련이 필요하다.