허경미
계명대학교 경찰행정학과 교수
이 연구의 목적은 교도소 수형자와 관련한 사회적 처우의 실태를 파악하고 그 개선 방향을 제시하는 것이다. 현재 교도소의 사회적 처우는 법적 근거, 개념 및 종류가 명확하지 않고, 매우 소극적으로 시행되며, 대상자 선정 기준이 모호한 것으로 나타났다. 그리고 사회적 처우의 효과 즉, 재범억제, 가족유대감, 안정감 등에 대한 진단이 이루어지지 않고 있다. 그 개선 정책 방향으로 형집행법령에 사회적 처우의 근거, 개념 및 유형을 명확하게 규정하며, 법무부는 사회적 처우와 관련한 행정지침을 단일화하고, 사회적 처우 대상 선정을 공정하게 하여야 한다. 그리고 인권적 차원에서 사회적 처우를 적극적으로 시행하며, 지속적인 효과성 진단을 해야 한다.
주제어 : 교도소, 사회적 처우, 수형자, 재범억제, 수형자 인권
대법원은 지난 2022년 7월 14일 자로 구치소나 교도소 등 교정시설이 수용자를 1인당 2㎡ 미만인 공간에 수용한 것은 인간의 존엄과 가치를 해치는 위법한 행위이므로 국가가 배상해야 한다고 판결하였다(대법원 2022. 7. 14. 선고 2017다266771 판결).1) 이 판결은 교정시설의 과밀수용에 대해 국가의 배상책임을 인정한 최초의 대법원 판결이라는 점에서 그 의미가 매우 크다.
이 판결은 이미 헌법재판소가 2016년 12월 29일 자로 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보장할 의무를 진다(헌법 제10조). 국가가 형벌권을 행사하여 수용자를 교정시설에 수용하는 과정에서 수용자의 기본권을 일정한 범위에서 제한할 수밖에 없다고 하더라도, 국가는 수용자가 인간으로서 가지는 존엄과 가치를 침해하여서는 아니 된다”(헌법재판소 2016. 12. 29. 선고 2013헌마142 결정)고 판시한 점을 든다면 매우 당연한 법리적 귀결이라고 할 수 있다.
이에 대하여 법무부 교정본부는 과밀수용의 원인을 가석방제도가 제대로 시행되지 않고 있으며, 주민들의 님비주의(Nimbyism)로 교정시설을 신설하지 못하고 있고, 노역 수용률이 높은 것이 그 이유라는 의견을 제시하고 있다(교정본부, 2021). 교정본부의 이와 같은 주장은 타당한 실태분석이긴 하지만 동시에 그 한계를 보이기도 한다. 왜냐하면 정작 교정당국은 적극적인 사회적 처우를 통해 수형자의 재범을 억제하여 과밀수용을 완화할 수 있음에도 불구하고 이를 제대로 시행하지 않고 있기 때문이다. 즉, 교정당국은 현행 형집행법령상 귀휴제, 가족만남의 집(시간) 이나 중간처우시설 이용 등의 사회적 처우 방식을 제대로 교정처우에 반영하지 못하고 있다(교정본부, 2022: 151-159). 수형자를 교정하고, 사회복귀의 의지와 역량을 강화하는 등의 노력과 역할은 일정 부분 교정당국의 책무이며, 현행법상 부여된 처우방식을 적극적으로 실천하는 것 역시 교정당국의 의무라는 점에서 교정당국의 사회적 처우 정책은 개선의 필요성이 크다는 것을 보여준다. 따라서 이 연구는 현재 교정당국이 시행하고 있는 사회적 처우의 실태를 파악하고 그 문제점을 찾아내어 개선방향을 제시하는 데 목적을 두었다.
형집행법 제55조는 수형자에 대하여는 교육·교화프로그램, 작업, 직업훈련 등을 통하여 교정교화를 도모하고 사회생활에 적응하는 능력을 함양하도록 처우하여야 한다고 처우원칙을 규정하고 있다. 그리고 제57조 제5항은 수형자는 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 교정시설 밖의 적당한 장소에서 봉사활동·견학, 그 밖에 사회적응에 필요한 처우를 받을 수 있다고 규정하고 있다. 사회적 처우라는 용어를 명시하지는 않았지만, 이를 통하여 사회적 처우란 수형자에 대하여 교정시설 밖에서 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 이루어지는 처우라고 개념 지을 수 있다.
좀 더 구체적으로 사회적 처우를 규정하고 있는 것은 법무부 예규인 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침이다(법무부예규 제1193호). 이 지침은 제9절에서 사회적 처우로 일반귀휴(제29조), 가족만남의 날 행사(제31조), 가족만남의 집 이용(제32조), 중간처우 시설 이용(제33조) 및 외부 종교행사 등 참석(제34조) 등으로 구분한다.
그리고 각각의 처우방법에 따라 적용 대상자의 기준을 제시하고 있다. 경비등급별 사회적 처우기준은 이 지침 제5조의 [별표 1]에서 확인된다.
이를 바탕으로 할 때 전체 수형자 중 개방처우급과 완화경비처우급은 원칙적으로 사회적 처우의 기본조건을 충족하고 있다. 수형자의 경비처우급 현황은 〈표2〉와 같다. 코로나로 인하여 정상적인 교정처우를 실시하기 어려웠던 점을 감안하면 2015년부터 2019년까지 전체 수형자 중 개방처우급은 평균 10.6%, 완화경비처우급은 34.7%이며, 이들이 사회적 처우의 기본적 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 그리고 이 연구에서는 이 기간 동안 진행된 사회적 처우의 실태를 분석하기로 한다.
교정시설에서 이루어지는 사회적 처우에 관한 선행연구는 사회적처우가 적극적으로 진행되는지 여부, 수형자의 출소 후 재범억지력에의 영향 여부나 수형기간 긍정적 인식 변화, 가족과의 유대감 등에 영향을 주는지 여부에 초점을 두고 진행되는 특징을 보였다.
대표적으로 신치재(2009)의 연구, 박영규의 연구(2007) 박영숙의 연구(2011) 및 이동임의 연구(2018) 등은 교정당국이 귀휴 수형자의 도주나 범죄행위 등을 우려하여 매우 엄격하게 대상자를 선정하고, 횟수나 기간을 제한함으로써 사회적 처우로서의 기능을 다하지 못하며 수형자의 불만을 가져온다고 지적하였다.
조윤오(2012)의 연구는 사회적 처우의 재범 억지력에 초점을 두었는데 귀휴, 화상접견, 체험 및 견학, 가족의 날 또는 가족의 집 등을 경험한 출소자의 복역률이 그렇지 않은 경우보다 재범률이 낮은 사실을 검증하였다. 한편 민수홍의 연구(2018)는 수형자의 가족애착과 교도소에서의 가족접촉 정도가 이들이 구금 이후에 느낀 가족관계 변화에 영향을 미치는 것을 확인하였다. 특히 아버지로서의 애착이 강할수록 편지나 면회 등 가족접촉 기회를 늘리려 하고, 출소 이후 가족관계가 더 좋아지거나 현재 상태를 유지할 것이라고 긍정적으로 생각하는 것으로 나타났다. 한편 신연희의 연구(2011)는 가족만남의 날이나 가족만남의 집 등의 프로그램이 제대로 이루어지지 않고, 소극적으로 진행된다고 주장한다. 이어진 신연희(2015)의 연구에서는 수용자의 가족접견은 수용자의 가족기능과 스트레스를 매개하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 즉 수용자 가족기능이 긍정적일수록 수용자의 스트레스가 적은 것으로 나타났고, 나아가 수용자의 가족접촉을 활발하게 하면 수용자의 스트레스가 감소하는 효과가 나타났다.
이와 유사한 연구 결과는 국외에서도 나타난다. 수형자와 가족의 빈번한 접촉은 수형자와 가족 모두에게 심리적인 안정감을 주며, 수형자가 사회복귀를 하는 데 결정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 특히 가족유대는 수용기간 및 출소 후에도 매우 강력한 통제작용을 함으로써 범죄진입을 억제하는 효과로 이어지는 것으로 나타났다(Mowen, Stansfield, & Boman, 2019). 심지어 수용자가 가족면회시 입회하는 교도관이 덜 권위적일수록 가족유대감은 더 잘 유지되는 것으로 나타났다(Hart-Johnson, 2020). 나아가 수용 기간 중 자녀와의 접촉이 많을수록 출소 후 자녀와의 유대감이 강하고, 아버지로서의 정체성과 양육책임을 더 강하게 갖는 것으로 나타났다(Charles, Muentner, & Kjellstrand, 2019). 한편 수형자의 교도소 면회와 수형자의 귀휴로 가족을 방문한 횟수가 많을수록 수형자의 출소 후 재범률이 떨어진다는 연구결과(Mitchell, Spooner, Jia, & Zhang, 2016)도 있다.
이와 같은 연구들은 사회유대이론적 관점에서 수형자와 가족간의 강력한 유대감이 형성되고 유지되어 수형자의 사회복귀의지를 강화하는 기제로 작용한다는 것을 설명하는 것이라 할 것이다(Cochran, Barnes, Mears, & Bales, 2020).
이러한 선행연구들을 살펴보면 사회적 처우의 재범억지효과, 가족유대감, 수용자의 스트레스 완화 등의 긍정적 효과가 있음에도 불구하고 현재 한국의 수형자들이 충분하게 그 기회를 부여하지 못하는 문제점이 지적된다. 따라서 이 연구는 2015년부터 2019년까지 사회적 처우 실태를 교정본부의 통계연보를 중심으로 살펴보고 그 문제점 및 대안을 제시해 보려고 한다.2)
교정본부는 귀휴에 대하여 교정성적이 우수하고 도주의 위험성이 없는 수형자에게 일정한 조건하에 가사를 돌보게 하거나 사회복귀 준비를 할 수 있도록 일정 기간을 정하여 귀가를 허가하는 제도라고 설명하고 있다(교정본부, https://www.corrections. go.kr/corrections/).
형집행법 제77조(귀휴)는 귀휴대상자에 대하여 6개월 이상 형을 집행받은 수형자로서 그 형기의 3분의 1(21년 이상의 유기형 또는 무기형의 경우에는 7년)이 지나고 교정성적이 우수한 사람이라고 정의하고 있다.
그리고 소장은 이들이 ① 가족 또는 배우자의 직계존속이 위독한 때, ② 질병이나 사고로 외부의료시설에의 입원이 필요한 때, ③ 천재지변이나 그 밖의 재해로 가족, 배우자의 직계존속 또는 수형자 본인에게 회복할 수 없는 중대한 재산상의 손해가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때, ④ 그 밖에 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 법무부령으로 정하는 사유가 있는 때 등 어느 하나에 해당하면 1년 중 20일 이내의 귀휴를 허가할 수 있다고 규정하였다.
예외적으로 귀휴의 요건을 갖추지 못하였다라도 소장은 수형자에게 가족 또는 배우자의 직계존속이 사망한 때, 직계비속의 혼례가 있는 때 등의 사유가 있는 경우에는 5일 이내의 특별귀휴를 허가할 수 있다.
이어 동법 시행규칙 제129조(귀휴 허가) 제3항은 동법 규정 외 귀휴의 사유로 다음의 경우를 규정하고 있다.
1. 직계존속, 배우자, 배우자의 직계존속 또는 본인의 회갑일이나 고희일인 때
2. 본인 또는 형제자매의 혼례가 있는 때
3. 직계비속이 입대하거나 해외유학을 위하여 출국하게 된 때
4. 직업훈련을 위하여 필요한 때
5. 「숙련기술장려법」 제20조 제2항에 따른 국내기능경기대회의 준비 및 참가를 위하여
필요한 때
6. 출소 전 취업 또는 창업 등 사회복귀 준비를 위하여 필요한 때
7. 입학식·졸업식 또는 시상식에 참석하기 위하여 필요한 때
8. 출석수업을 위하여 필요한 때
9. 각종 시험에 응시하기 위하여 필요한 때
10. 그 밖에 가족과의 유대강화 또는 사회적응능력 향상을 위하여 특히 필요한 때
소장은 귀휴심사위원회의 심사를 거쳐 개방처우급·완화경비처우급 수형자에게 귀휴를 허가할 수 있다. 다만, 교화 또는 사회복귀 준비 등을 위하여 특히 필요한 경우에는 일반경비처우급 수형자에게도 이를 허가할 수 있다.
귀휴기간은 경비처우급에 따라 그 차이가 있다. 개방처우급은 1년 중 20일 이내, 완화경비처우급은 1년 중 10일 내외, 일반경비처우급은 교화·사회복귀 준비 등을 위하여 특히 필요한 경우에 허가하며, 중경비처우급은 불허한다.
지난 2015년 이후 2018년까지 전체 수형자 중 귀휴 수형자의 비중은 꾸준히 증가하였고, 2019년은 전년도와 같은 비중으로 귀휴 수형자의 비중이 유지되었다.
그런데 이 기간 전체 수형자 중 귀휴가 허용된 경우는 평균 3.3%에 불과하다. 형기별 귀휴자의 비중을 보더라도 3년 미만 형기의 수형자들이 절반 이상을 차지하고 있다. 즉 3년 미만 수형자들의 비중이 평균 60.0%에 달하였다. 6년 미만 수형자들의 비중은 평균 21.5%에 달하였다. 따라서 6년 미만의 수형자들의 평균은 81.5%로 대부분 6년 미만의 수형자들이 귀휴 대상으로 선정되었다.
이와 같은 실태는 사회처우의 실천적 방안으로서 귀휴제가 제대로 활용되지 않다는 것을 보여준다. 특히 2015년부터 2019년까지 귀휴 대상자 중 단 1건의 귀휴사고가 발생한 것으로 나타났다(교정본부, 2022: 121). 즉, 귀휴대상 수용자들이 매우 착실하게 귀휴조건을 지킨 것이다. 이는 귀휴 대상자들을 좀 더 확대할 필요가 있음을 역설적으로 증명하는 것이라 할 것이다.
이러한 문제점은 신치재(2009)의 연구, 박영규의 연구(2007) 박영숙의 연구(2011) 및 이동임의 연구(2018) 등을 통하여서도 지적되었다. 이 연구들은 교정당국이 귀휴 수형자의 도주나 범죄행위 등을 우려하여 매우 엄격하게 대상자를 선정하고, 횟수나 기간을 제한함으로써 사회적 처우로서의 기능을 다하지 못하며 수형자의 불만을 가져온다고 지적하였다.
특히 조윤오(2012)가 교정시설 출소자 30,224명의 데이터를 약 5년 동안 역추적하여 그들의 재복역률을 분석한 연구에서 귀휴, 화상접견, 체험 및 견학, 가족의 날 또는 가족의 집 등을 경험한 출소자의 복역률이 그렇지 않은 경우 보다 재범률이 낮은 것으로 나타났다. 이러한 연구는 귀휴조건과 선정절차, 귀휴기간 등에 대한 전면적인 제도 개선의 필요성을 보여준다.
특히 일반귀휴 요건 중 출소 전 취업 또는 창업 등 사회복귀 준비를 위하여 필요한 때나 가족과의 유대강화 또는 사회적응능력 향상을 위하여 특히 필요한 때 등의 사유는 다른 어떤 요건 보다 좀 더 적극적으로 귀휴를 확대할 수 있는 근거로 활용할 수 있다.
가족만남의 날 및 가족만남의 집 등 가족만남의 시간에 대해서는 동시행규칙 제89조 및 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 제31조-제32조 등에서 규정하고 있다. 이에 따르면 가족 만남의 날 행사란 수형자와 그 가족이 교정시설의 일정한 장소에서 다과와 음식을 함께 나누면서 대화의 시간을 갖는 행사를 말한다. 그리고 가족 만남의 집이란 수형자와 그 가족이 숙식을 함께 할 수 있도록 교정시설에 수용동과 별도로 설치된 일반주택 형태의 건축물을 말한다. 또한 여기서 가족이란 수형자의 가족을 말하나, 가족이 없는 수형자의 경우에는 결연을 맺었거나 그 밖에 가족에 준하는 사람이 대신하게 할 수 있다.
가족만남의 날 행사 및 가족만남의 집 시간을 가질 수 있는 수형자는 개방처우급·완화경비처우급 수형자에 한한다. 일반경비처우급은 교화상 특히 필요한 경우에 허가에 한하며, 중경비처우급은 불허한다.
가족만남의 날에 참여한 수형자 비중은 2015년 39.3%에서 2016년 42.8%로 증가하였다가 2017년에는 11.1% 감소한 31.7%이고, 2018년에는 전년도 보다 5.8% 감소한 25.9%, 2019년에는 0.7% 증가한 26.6%이다. 가족만남의 날에 참여한 수형자 비중은 평균 33.3%이다.
가족만남의 날 행사에 참여한 수형자의 형기별 현황은 〈표7〉과 같다. 2015년부터 2019년까지 전체 평균 참여 비중을 살펴보면 42.9%가 3년 미만, 3년 이상 6년 미만 27.5%, 6년 이상 10년 미만 10.3%, 10년 이상 15년 미만 6.8%, 15년 이상 5.1%, 무기형 7.5%로 나타났다.
2015년 이후 2019년까지 가족만남의 날 행사의 수형자의 참여인원이 증가추세를 보이지 않고 감소추세를 보이거나 2016년 42.8%의 참여를 허용하다가 갑자기 그 허용 폭을 격감시킨 이유 등은 명확하지 않다. 또한 그 이후 2016년의 참여허용 수준을 회복하지 못하였다. 또한 10년 이상 15년 미만 6.8%, 15년 이상 5.1%, 무기형 7.5%로 나타나 무기형의 참여허용 비중이 상대적으로 이들 10년 이상 수형자들 보다 높다는 점이다. 한편 2015년 이후 가족만남의 집 행사의 참여허용 현황은 〈표8〉과 〈표9〉에서 살펴볼 수 있다.
가족만남의 집 참여 수형자의 비중은 2015년 4.2%에서 2018년까지 느슨한 증가추세를 보여 5.6%에 달하였고, 2019년까지 이어졌다. 전체 수형자 중 가족만남의 집 참여 수형자의 평균 비중은 4.84%이다. 가족만남의 집에 참여한 수형자의 형기별 현황을 분석하면 대체로 2015년부터 2019년까지 6년 미만 수형자가 과반수를 차지하고 있다. 2015년부터 2019년까지 전체 평균 참여 비중을 살펴보면 33.4%가 3년 미만, 3년 이상 6년 미만 30.9%, 6년 이상 10년 미만 11.3%, 10년 이상 15년 미만 6.5%, 15년 이상 6.3%, 무기형 11.7%로 나타났다. 특이한 점은 같은 기간 10년 이상 15년 미만 보다 수형기간이 긴 15년 이상 및 무기 수형자의 가족만남의 집 참여 시간 비중이 높다는 것이다. 또한 무기형의 비중이 전체 6년 미만 형기 수형자 다음으로 높다는 특징이 발견된다. 즉, 이들은 상대적으로 무기형이나 장기형 수형자 보다 흉악성이나 범수가 덜할 가능성이 높음에도 불구하고 가족만남의 집 행사에의 참여허용율이 무기형 보다 적은 이유는 분명하지 않다.
교정본부는 개방처우급·완화경비처우급 수형자는 자율과 책임의식 함양 및 사회복귀지원을 위한 처우를 중점으로 하고, 일반경비처우급·중경비처우급 수형자는 준법정신 함양을 위한 엄정한 형 집행에 따른 처우를 원칙으로 한다고 밝히고 있다(교정본부, 2022: 72). 그러나 이와 같은 원칙이 무색하게 개방처우급 및 일반경비처우급에 비해 가족만남의 날 및 가족만남의 집 행사를 통한 가족과의 교류가 매우 제한되고 있음을 알 수 있다.
민수홍의 연구(2018)는 수형자의 가족애착과 교도소에서의 가족접촉 정도가 이들이 구금 이후에 느낀 가족관계 변화에 영향을 미치는 것을 확인하였다. 특히 아버지로서의 애착이 강할수록 편지나 면회 등 가족접촉 기회를 늘리려 하고, 출소 이후 가족관계가 더 좋아지거나 현재 상태를 유지할 것이라고 긍정적으로 생각하는 것으로 나타났다.
가족과의 만남이 잦을수록 수용자의 성별에 관계없이 긍정적 수용자에게 긍정적 영향을 끼친다는 전영실, 신연희의 연구(2009)나 가족과의 집촉이 수용자의 스트레스 완화에 긍정적 영향을 미친다는 신연희의 연구(2015) 등에서 이미 이러한 필요성을 충분하게 검증하고 있다.
한편 신연희의 연구(2011)는 가족만남의 날이나 가족만남의 집 등의 프로그램을 확대하지 못하는 이유로 교도관의 문책 우려를 들고 있다. 즉, 교도관의 입장에서 만약 사고가 발생할 경우 프로그램 운영 담당자의 입장에서 징계 등의 위험이 있어 가족접견 대상자 선정을 매우 제한적으로 하게 된다는 것이다. 신연희(2015)의 연구에서는 수용자의 가족접견은 수용자의 가족기능과 스트레스를 매개하는 효과가 있는 것으로 나타났다. 즉 수용자 가족기능이 긍정적일수록 수용자의 스트레스가 적은 것으로 나타났고, 나아가 수용자의 가족접촉을 활발하게 하면 수용자의 스트레스가 감소하는 효과가 나타났다.
이와 같은 연구들은 코로나 19 감염질환 이전부터 가족만남의 날이나 가족만남의 집을 통한 가족접촉을 현격하게 제한하는 교정처우의 방향이 매우 문제가 있음을 보여준다. 또한 수용자의 가족관계를 해체시킬 우려를 더욱 높이는 것이며, 수용자의 출소 후 재활에도 부정적 영향을 미칠 우려가 있다.
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교정본부는 수형자가 자존감을 회복하고 사회에 적응하는 데 도움을 주기 위하여 수형자에게 사회 견학 및 봉사활동 기회를 적극 제공하고 있다고 설명하고 있다(교정본부, 2022: 158).
수용자 사회복귀지원 등에 관한 지침 제52조는 사회견학 및 봉사활동 대상자를 가석방 신청 수형자, 개방처우급, 완화경비처우급 수형자 및 처우상 특히 필요한 경우 일반경비처우급 수형자로 규정하고 있다. 이는 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침의 〔별표 1〕 보다는 보다 구체적이다. 수용자 사회복귀지원 등에 관한 지침 제53조는 사회견학 및 봉사활동이 필요한 경우로 직업능력개발훈련을 위하여 관련 기업체 등에 견학이 필요한 경우, 학업·직업능력개발훈련 등 성적 우수자의 사회적응능력 향상에 필요한 경우, 교정사고 방지, 그 밖의 선행 등 공로가 있는 자의 사회적응능력 향상에 필요한 경우, 기능자격 취득자로서 그 기능이 지역사회 봉사활동에 적합한 경우 및 교화상 특히 필요하다고 인정되는 경우 등이다.
수형자에게 실시하는 사회견학은 직업능력개발훈련 과정과 연계한 대학, 산업시설 견학, 사회적응에 도움이 되는 문화유적지 탐방, 박물관 등 견학, 연극·영화 등 문화공연 관람 및 외부 종교행사 참석 등이다. 한편 수형자가 참여하는 봉사활동은 독거 노인·소년소녀가장 세대, 복지시설 등 방문 봉사, 지역사회 공공시설 보수, 이·미용, 배관, 보일러 등 기능자격 보유자의 봉사활동 및 그 밖의 봉사활동이 필요한 경우 등이다. 사회견학 및 봉사활동 참여 수형자의 현황은 〈표10〉과 같다.
사회견학 및 봉사활동 참여 수형자는 2015년 4,322명 13.3%에서 2014년 4,991명 14.8%로 증가했다가 감소하여 2019년 4,859명 14.4%로 나타났다. 2015년부터 2019년까지 사회견학 및 봉사활동 참여 수형자의 참여 비중은 다른 사회적 처우 프로그램과 같이 전체적으로 매우 제한적이며 소극적으로 진행되었다는 것을 알 수 있다. 사회견학 및 봉사활동 참여할 수 있는 기본요건을 갖춘 개방처우급 및 완화경비처우급 수형자의 평균 비중은 2015년부터 2019년까지 전체 수형자 중 45.9%에 달한다. 이들 중 사회견학 및 봉사활동에 참여한 비중은 평균 14.2%에 불과하다, 이는 참여 가능 대상자 중 30.9% 정도만이 선정되었음을 의미한다.
이는 교정당국이 사회견학 및 봉사활동 프로그램에 참여하는 수형자를 매우 엄격하게 제한하고 있음을 명확하게 보여주며, 상대적으로 이에 선정되지 못한 수형자의 불만을 일으키고, 공정하지 못하다는 인식을 줄 수 있다(김선태, 2016).
수형자는 허가를 받아 경비처우급에 따라 수형자 자신이 신봉하는 종교에 대하여 외부 종교행사 참석 또는 연극, 영화, 그 밖의 문화공연 관람의 참석할 수 있다.
형집행법 제45조는 수용자는 교정시설의 안에서 실시하는 종교의식 또는 행사에 참석할 수 있으며, 개별적인 종교상담을 받을 수 있고, 신앙생활에 필요한 서적이나 물품을 소지할 수 있다고 규정하고 있다. 다만 소장은 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 필요한 경우이거나 시설의 안전과 질서유지를 위하여 필요한 경우 등에는 종교행사의 참여를 제한할 수 있다고 규정하고 있다.
교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 제34조의 〔별표1〕은 내부종교행사에 대해서는 특별한 규정을 두지 않고, 외부종교행사 참여 대상으로 개방처우급과 완화경비처우급은 허가대상으로, 일반경비처우급은 특히 필요시허가대상으로, 중경비처우급은 불허대상으로 규정하였다.
수용자 교육교화 운영지침3)은 교정시설 내의 종교거실지정 및 출소자의 종교시설 보호의뢰 등의 규정을 두었다.
교정통계연보에 의하면 2021년을 기준으로 전체 수형자 중 기독교 32.4%, 불교 21.9%, 천주교 12.1%, 무종교 31.4%, 기타 2.2% 등으로 나타났다(교정본부, 2022: 113). 그런데 교정본부는 수형자의 외부종교행사 등의 참여 현황은 제시하고 있지 않다. 이는 교정시설 내에서의 종교활동은 종교교정위원4)의 소속 종교별로 이루어지나 교외의 경우 처우등급별 제한 등의 일정한 조건을 충족하기 어려워 실질적인 행사참여가 이루어지지 않기 때문이다. 한편 교정시설 내 수형자의 종교활동 역시 상주 종교인(전임종교인)이 없어 수형자의 종교활동에 한계가 있고, 수형자의 교화에 미치는 영향이 제한적이라는 문제점이 지적되고 있다(유병철, 2011; 윤종우, 2020; 김영식, 2018; 허경미, 2012).
형집행법 시행규칙 제93조에 규정된 중간처우란 사회로 나아갈 범죄자들에게 일시적으로 주거의 문제를 해결해 주고 사회 적응력 향상과 재범예방 프로그램을 제공하여 사회복귀를 지원하는 것을 말한다. 현재 중간처우 시설은 사회적응훈련원, 소망의 집, 희망센터 등으로 명명되어 운영되고 있다.
교정시설 내 중간처우시설(개방시설)은 2009년 천안개방교도소에 사회적응훈련원이, 2009년 안양·춘천·창원·순천·청주여자교도소에 소망의 집이 있다. 그리고 교정시설 밖의 중간처우시설은 2013년부터 밀양구치소와 2016년부터 천안개방교도소에 관리하는 희망센터가 각각 개설되어 운영되고 있다.
시설 내 교정시설에 설치된 개방시설에 수용되는 수형자의 선정기준은 개방처우급 혹은 완화경비처우급 수형자로서 ① 형기가 3년 이상인 사람, ② 범죄 횟수가 2회 이하인 사람, ③ 중간처우를 받는 날부터 가석방 또는 형기 종료 예정일까지 기간이 3개월 이상 1년 6개월 이하인 사람이다. 이에 따른 선발절차는 법무부장관이 정한다.
시설 내 개방시설의 수용 처우 대상자 중 중간처우를 받는 날부터 가석방 또는 형기 종료 예정일까지의 기간이 9개월 미만인 수형자에 대해서는 지역사회에 설치된 개방시설에 수용하여 처우를 할 수 있다. 이러한 중간처우시설의 수형자는 개방처우급으로 앞서 사회적 처우의 대상에 포함되어 있다.5)
현행 형집행법은 사회적 처우에 대하여 그 용어에 대한 명확한 개념정의 및 처우의 종류에 대하여 규정하지 않았다. 형집행법은 제1조에서 이 법의 목적을 “수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함”이라고 밝히고 있다. 그러나 사회적 처우의 개념에 대해서는 개별정의 및 규정을 두지 않고 있다. 이 법 제57조(처우) 제5항에서 수형자는 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 교정시설 밖의 적당한 장소에서 봉사활동·견학, 그 밖에 사회적응에 필요한 처우를 받을 수 있다고 규정한 정도이다. 형집행법 시행령에서도 사회적 처우라는 용어를 사용하지 않고 있다. 형집행법 시행규칙 제92조(사회적 처우) 제1항에서는 “소장은 개방처우급·완화경비처우급 수형자에 대하여 교정시설 밖에서 이루어지는 다음 각 호(사회견학, 사회봉사, 자신이 신봉하는 종교행사 참석, 연극, 영화, 그 밖의 문화공연 관람)에 해당하는 활동을 허가할 수 있다.”고 규정 하였다. 즉 “교정시설 밖에서 이루어지는 사회견학 등”을 사회적 처우로 간접적으로 개념 정의한 것이다.
법무부 예규인 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 및 수용자 사회복귀지원 등에 관한 지침에서 규정한 사회적 처우의 유형과도 일치하지 않는다. 즉, 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침에서는 사회적 처우의 유형을 일반귀휴(제29조), 가족만남의 날 행사(제31조), 가족만남의 집 이용(제32조), 중간처우 시설 이용(제33조) 및 외부 종교행사 등 참석(제34조) 등으로 구분한다. 그러나 수용자 사회복귀지원 등에 관한 지침은 사회적 처우를 사회견학 및 봉사활동(제52조-제56조), 귀휴(제57조-제58조)로 구분하고 있다.
이와 같이 형집행법령에 사회적 처우의 개념 및 처우 종류, 처우 대상자를 명확하게 규정하지 않은 것은 법적 안정성 및 미래예측성 측면에서 바람직하지 않다. 특히 지역사회 교정처우를 확대하여 수형자의 출소 후 재활 의지를 북돋우고 역량을 강화해야 한다는 사회적 요구가 높아지는 측면에서 더욱 사회적 처우의 근거, 개념 및 처우유형에 대해서는 법적 명확성이 담보되어야 한다. 따라서 형집행법에 사회적 처우의 개념과 처우 유형을 명확하게 규정하고 그 집행에 대해서는 시행령과 시행 규칙에 위임하는 등 법령의 정비가 필요하다.
〈표11〉과 같이 사회적 처우라는 용어는 형집행법 시행지침에서 처음 사용하고 있고, 그 개념 정의는 법무부 예규인 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침에서 이루어지고 있다. 그리고 사회적 처우의 유형에 대해서도 각각 다르게 분류하고 집행방법을 요구하고 있다.
이는 사회적 처우를 담당하는 교정시설에서는 매번 어떤 규정을 적용해야 하는지에 대한 혼란과 다양한 업무 지침을 확인해야 하는 번거로움이 있다. 이는 실제로 김선태(2016), 박영규(2007) 및 박영숙(2011)의 연구에서도 일부 지적된 것이기도 하다. 즉 귀휴제도의 경우만을 예로 들더라도 형집행법, 시행령, 시행규칙, 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 및 사회복귀지원 등에 관한 지침에서 중복적으로 들고 있다.
이와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 사회적 처우의 개념과 유형을 형집행법령에 명시한 뒤 별도로 가칭 수형자의 사회적 처우 지침을 법무부 행정지침(예규 또는 훈령)으로 제정해야 한다. 이 지침에 교정시설의 사회적 처우의 유형에 따른 시행 방법을 구체적으로 제시하여 체계적으로 해당 업무를 처리할 수 있다. 나아가 사회적 처우 프로그램이 일회성이 아니므로 업무의 개선이 필요한 경우 형집행법령의 범위 내에서 해당 지침을 수시로 변경할 수 있다는 장점도 있다.
앞에서 살펴본 대로 사회적 처우의 대상은 귀휴의 경우에만 형집행법 제77조에 6개월 이상 형을 집행 받은 수형자로서 그 형기의 3분의 1(21년 이상의 유기형 또는 무기형의 경우에는 7년)이 지나고 교정성적이 우수한 사람이라고 정의하고 있다. 그리고 교정시설 경비등급별 수형자의 처우 등에 관한 지침 제34조 〔별표1〕에 구체적으로 수형자의 등급별 사회적 처우의 기간과 조건을 명시하고 있다.
사회적 처우 실시 현황은 2015년 이후 코로나 이전인 2019년까지 전체 수형자 중 평균적으로 귀휴 3.3%, 가족만남의 시간 33.3%, 가족만남의 집 4.8%, 사회견학 및 봉사활동 14.2% 정도 등으로 나타났다.
코로나로 인하여 정상적인 교정처우를 실시하기 어려웠던 점을 감안하면 2015년부터 2019년까지 전체 수형자 중 개방처우급은 평균 10.6%, 완화경비처우급은 34.7%로 45.3%이며, 이들이 사회적 처우의 기본적 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 그러나 실제 이들 중 사회적 처우를 받은 것은 매우 미미하다. 즉 귀휴 7.3%, 가족만남의 시간 73.5%, 가족만남의 집 10.5%, 사회견학 및 봉사활동 31.3% 정도로 추정된다. 그러나 실제로는 선정 수치보다 더 적은 개방처우급 및 완화경비처우급의 수형자들이 사회적 처우를 받았을 것이다. 왜냐하면 일반경비처우급의 경우에도 소장이 특히 필요하다고 인정하는 경우 허가할 수 있기 때문이다.
결국 형집행법령 및 법무부 예규 등의 규정대로 사회적 처우가 시행되지 않는 다는 것을 알 수 있다. 이는 신치재의 연구(2009), 박영규의 연구(2007), 박영숙의 연구(2011) 및 이동임의 연구(2018) 등의 지적과 같이 귀휴 수형자의 도주우려나 사고를 염려하여 지나치게 제한하는 것으로 나타났다. 그러나 2015년부터 2021년까지 귀휴 명령 위반으로 징계를 받은 수형자는 단 1명으로 나타났다(교정본부, 2022: 120). 즉, 교정당국이 지나치게 사회적 처우에 관심을 덜 가지고 있고, 시설내 처우에 급급한 교정 현실을 그대로 보여주는 것이라 할 것 이다.
따라서 교정당국은 수형자의 사회복귀를 돕고, 가족관의 유대를 강화하는 등의 목적으로 이루어지는 사회적 처우 프로그램을 적극적으로 실천하여야 한다. 이를 위해서는 우선 사회적 처우에 대한 이해를 높이기 위한 교도소장급 직원을 포함한 일반 교도관들에 대한 전문적인 교육이 이루어져야 한다. 재소자들을 기계적으로 분류하고 일상적인 교정처우를 하는 소극적인 처우 관행에서 벗어나야 한다.
앞서 대법원이 지난 2022년 7월 14일 자로 판결한 교정시설의 과밀수용에 대한 수용자에 대한 국가의 배상책임을 인정한 판결(대법원 2017다 266771)은 시사하는 바가 크다. 특히 그동안 법무부는 교정시설의 노후화와 지역이기주의로 인한 교정시설 신축 어려움 등으로 과밀수용이 불가피하다는 논리를 들어왔다. 그러나 대법원의 이 판결은 법무부의 논리가 더 이상 과밀수용을 합리화하는 근거로 활용될 수 없다는 것을 의미한다. 즉 과밀수용의 문제를 시설환경의 문제가 아닌 인간으로서의 존엄과 가치가 침해되었는지 여부의 문제 즉 기본권 문제로 인식하고 있음을 보여주는 것이다.
즉 이 판결의 요지는 첫째, 교정시설 수용행위로 인간으로서의 존엄과 가치의 침해 여부는 모든 사정을 고려하여 판단한다. 둘째, 그런데 과밀 수용이 부득이한 사정에 의하여 단기간이나 일시적인 것이 아니었다면 인간으로서의 존엄과 가치가 침해된 것이며, 셋째, 국가배상책임에서 공무원의 가해행위는 법령 위반뿐 아니라 그 행위가 객관적인 정당성을 결여하고 있다면 인정된다는 것이다.
대법원의 취지는 사회적 처우에도 적용될 수 있다. 형집행법에 귀휴, 봉사활동 및 사회견학을, 시행령에 귀휴를, 시행규칙에서 사회견학, 사회봉사, 자신이 신봉하는 종교행사 참석 및 연극, 영화, 그 밖의 문화공연 관람 등을 교정시설 밖에서 할 수 있다고 규정하였다. 또한 별도로 귀휴의 허가 및 취소에 이르기까지 규정도 두고 있다.
이와 같은 법률적 근거를 바탕으로 사회적 처우 요건을 갖춘 개방처우급 및 완화경비처우급의 수형자들이 계호인력 부족이나 시설 부족 등을 이유로 귀휴, 가족과의 만남의 날이나 가족과의 만남의 집 행사 등에 참여할 기회를 장기간 차단당하는 경우 일상적 행복 추구권을 침해하는 것으로 볼 수도 있다.
나아가 장기간 과밀수용의 국가배상책임의 근거가 된 헌법 제10조(행복추구권), 형집행법 제4조(인권존중), 국가배상법 제2조 이외에도 형집행법 제57조 제3항, 제4항 및 제5항의 규정을 들어 수형자의 인권침해에 대한 국가책임을 물을 수 있다.
따라서 보다 사회적 처우의 요건을 기본적으로 갖춘 수형자에게는 보다 적극적이며, 다양한 사회적 처우의 기회가 부여되어야 한다. 또한 일반경비처우급 수형자에게도 사회적 처우 중 가족만남의 날이나 가족만남의 집 등의 기회가 보다 더 확대될 수 있도록 시설 확보와 허가의 조건을 완화할 필요가 있다. 가족과의 만남이 잦을수록 수용자의 성별에 관계없이 긍정적 수용자에게 긍정적 영향을 끼친다는 전영실, 신연희의 연구(2009)나 가족과의 집촉이 수용자의 스트레스 완화에 긍정적 영향을 미친다는 신연희의 연구(2015) 등에서 이미 이러한 필요성을 충분하게 검증하고 있다.
이 연구는 교정당국이 시행하고 있는 사회적 처우의 실태를 파악하고 그 문제점을 찾아내어 개선방향을 제시하는 데 목적을 두었다. 교정시설의 적극적인 사회적 처우는 출소 후 수형자의 사회복귀를 돕고, 가족과의 유대가 이어져 가족 해체를 방지하며, 나아가 재범 억제에 긍정적 영향을 끼친다는 다양한 선행연구들이 제시되었다. 따라서 실제로 교정시설에서 행해지는 사회적 처우의 실태 파악은 매우 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 연구 결과 현재 한국의 교정당국의 사회적 처우 실태는 다음과 같은 문제점이 확인되었다.
첫째, 수형자 중 귀휴가 허용된 경우는 평균 3.3%에 불과할 정도로 매우 미미하게 시행되고 있다. 둘째, 가족만남의 날에 참여한 수형자의 평균은 33.3%로 나타났다. 2016년 42.8%의 참여를 허용하다가 갑자기 그 허용이 줄어들어 2016년 26.65%까지 감소한 이유가 명확하지 않았다. 셋째, 전체 수형자 중 가족만남의 집 참여 수형자의 평균 비중은 4.84%이다. 가족만남의 집 참여 수형자의 비중은 낮지만 가족만남의 날 보다는 급격한 감소추세를 보이지 않아 가족만남의 날 보다는 지속적으로 프로그램이 운영된 것을 알 수 있다. 이는 가족만남의 날 프로그램이 제대로 운영되지 않고 있음을 역설적으로 증명한다. 넷째, 무기형 수형자의 가족만남의 날이나 가족만남의 집 이용을 승인받은 비중이 형기가 낮은 6년 이상 수형자들의 비중 보다 지나치게 높다. 이는 허가대상 수형자 선정 기준의 적합성 또는 공정성의 문제를 야기할 수 있다. 다섯째, 사회적 처우가 가능한 개방처우급 및 완화경비급 처우 수형자 중 사회견학 및 봉사활동에 참여하는 수형자는 평균 30.9%에 불과하여 사회화 교육 참여 기회가 매우 적다. 여섯째, 외부종교행사 등 참여는 공식적 통계 제시가 없을 정도로 참여기회가 거의 없는 것으로 나타났다. 일곱째, 교정본부는 사회적 처우가 집중적으로 행해지는 중간처우시설의 운영 실적을 공식적으로 관리하지 않아 그 운영체계의 문제점을 드러냈다.
이러한 실태와 문제점을 바탕으로 사회적 처우 개선방향을 제시하였다. 첫째, 형집행법령에 사회적 처우의 근거, 개념 및 유형을 명확하게 규정하여야 한다. 둘째, 법무부는 사회적 처우와 관련한 행정지침을 단일화해야 한다. 셋째, 사회적 처우 대상자 선정기준을 명확히 하며, 공정하게 선정하고, 대상자에 대한 적극적인 처우를 실시하여야 한다. 넷째, 사회적 처우에 대한 인권적 차원의 접근과 집행이 필요하다.
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•교정본부, https://www.corrections.go.kr/
