교정 논문

국문요지

법무시설은 검찰청, 교정시설, 보호관찰소, 출입국 관리사무소 등 257개의 기관으로 구성되어 있으며 그 중에서도 교정시설 57개 기관이 상대적으로 시설노후화가 심각하고 국제인권기준의 강화로 수용실의 면적이 협소하여 교정시설의 조속한 시설 현대화가 필요하다.
이에 따라 법무부에서는 교정시설 현대화를 지속적으로 추진하고 있으나 예산사업으로 추진하는 것에는 한계가 있어 국유재산 개발사업을 활용하는 방안을 검토하였다. 국유재산 개발사업이란 국유재산법에 따라 기존의 국유재산을 활용하는 방식으로 동법 제54조에 따른 교환사업, 동법 제13조 및 제40조에 따른 기부 대 양여 사업, 동법 제 59조에 따른 위탁개발사업이 있다. 교환사업은 법무부가 직접 행정재산으로 사용하기 위하여 국유재산을 사유재산인 토지 및 건물과 교환하는 방식을 말하며, 기부 대 양여 사업은 국가가 아닌 자가 대체부지에 대체시설을 신축하여 법무부에 기부채납하면 국가는 기존시설과 부지를 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 양여하는 방식을 말하고, 위탁개발사업은 기획재정부에서 국유재산을 한국자산관리공사에 위탁 개발하여 법무부에 관리전환 하는 방식을 말한다.
법무부에서 최초로 도입한 국유재산 개발사업은 기부 대 양여 사업이었다.
1999년 OO교도소 이전사업을 기부 대 양여방식으로 추진하였으며 사업시행자로 선정된 ㈜OO건설산업에서 대체법무시설을 조성하여 법무부에 기부채납 하였고 법무부에서는 그 비용의 범위에 해당하는 기존 부지를 양여하였다. 기부 대 양여 사업을 추진하면서 사업시행자가 민간이 됨으로써 건축 행정협의 지연, 사업부서의 이원화에 따른 업무의 비능률성이 문제점으로 제기되기도 하였지만 노후하고 협소한 OO교도소를 조기에 현대화 할 수 있었다는 큰 성과도 이루었다.
이 후 서울OO교정시설 이전과 OO법무시설 이전사업을 사업시행자를 공공기관으로 지정할 수 있는 국유재산 교환사업방식으로 추진하였으며, 서울OO교정시설 이전사업의 경우 기존의 노후하고 협소한 서울OO교정시설 자체만을 이전 한 반면, OO법무시설 이전사업의 경우 교환재산의 대상이 되는 OO구치소 외 서울OO지방검찰청, 서울OO보호관찰소, 법무·검찰 비상대기소까지 현대화 된 시설로 조기에 이전 할 수 있는 성과를 이루었다. 또한, 초기에 시행한 서울OO교정시설 이전 교환사업의 경우 관리청인 법무부와 시행자인 OO구청, 시행대행자인 OO공사, 프로젝트금융회산인 ㈜OOOO개발과 자산관리회사인 ㈜OOOO 등 복잡한 사업구도에 따른 이해관계의 대립, 의사결정 지연 등의 문제점을 안고 있어 OO법무시설 이전 교환사업을 추진할 때는 사업구도를 관리청인 법무부와 시행자인 OO공사만으로 단순화하여 보다 합리적이고 효율적인 교환사업이 될 수 있도록 하였다.
기부 대 양여 방식과 교환방식의 국유재산 개발사업은 해당 국유재산을 관리하고 있는 법무부에서 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부와 협의를 거쳐 진행하는 것으로 기존재산과 신축 이후의 상호 재산 가치가 비슷하여야 한다는 제약이 있다. 하지만 국유재산 위탁개발방식은 기획재정부에서 대체시설을 조성하여 법무부로 관리전환 후 그 기존 토지를 개발하여 대체시설 조성에 투입한 비용을 개발수익 등으로 충당하는 방식이므로 기존재산과 신축 이후의 상호 재산가치가 사업 가능성을 결정하는데 영향을 미치지 않는다.
기획재정부로부터 법무부에 제안 된 OO교도소와 OO구치소 이전 사업의 경우 기존 교정시설의 부지가격이 3조원에 달하나 신축 예정부지와 건축비용은 그 절반도 되지 않아 만약 OO교도소와 OO구치소의 시설 현대화가 필요하다면 기획재정부에서 국유재산 위탁개발 방식을 활용하여 법무시설을 조성할 필요가 있다.
국유재산 개발사업이 국가예산을 활용하지 않고도 노후 청사를 조기에 현대화 할 수 있는 방안이라는 것은 사실이다. 또한, 예산사업으로 시설개선이 어려운 대규모 시설의 경우 또한 국유재산 개발방식을 통하여 노후하고 협소한 시설을 조속히 현대화 할 수 있는 장점이 있다. 하지만 법무시설 이전사업을 관련 지자체의 요청에 따라 국유재산 개발사업으로 계획하여 추진 중, 본 사업이 상호 재산가치의 차이, 사업시행자의 시행능력 상실, 이전 반대 민원 등으로 중단 될 경우 법무부에서는 다시 예산사업으로 추진하여야 하므로 이로 인한 국가적, 행정적 손실은 물론 노후시설 현대화가 지연되어 법무시설을 이용하는 직원과 국민들에게 양질의 서비스를 조기에 제공 할 수 없는 단점이 있다.
법무부에서는 2007년도에 OO교도소와 OO구치소 이전 사업을 관련지자체와 국유재산 교환사업으로 시행하는 것으로 양해각서(MOU)를 체결하여 추진하였으나 기존 부지의 재산가치 부족 등의 이유로 2015년도에 예산사업으로 전환한 사례가 있다. 따라서, 국가정책에 따라 국유재산 개발사업으로 국가시설을 조성 할 필요가 있는 경우 본 사업이 중단되거나 지연되지 않도록 제도적으로 지원할 수 있는 관련 법령이나 규정의 마련이 필요하다.

제 1 장 서론

1.1 연구의 배경 및 목적

법무시설이란 법무행정을 구현하는 건축물로 검찰청과 교도소, 구치소, 소년원, 보호관찰소, 출입국관리사무소, 법무연수원 등을 말한다.
법무부 소속기관은 총 257개로 검찰청 64개 기관, 보호관찰소 63개 기관, 소년원 및 비행예방센터 29개 기관, 교정시설 56개 기관, 출입국관리사무소 45개 기관으로 되어 있으며 그 중 상대적으로 열악한 교정시설 56개 기관 중 20년 이상의 노후시설은 32개이며 신축이 필요한 30년 이상의 노후시설이 23개로 전체 시설의 41%에 달하여 국민에게 쾌적하고 신속한 법무서비스 제공을 위하여 노후시설의 개선이 시급한 실정이다.
이에, 법무부에서는 국유재산관리기금 중기사업계획에 따라 해마다 약 1,700억 원의 예산을 투입하여 매년 5~9개의 시설을 준공하고 있으나 예산으로 할 경우 사업기간이 예산 편성의 한계로 인하여 부지매입에서 설계를 거쳐 공사의 준공에 이르기까지 평균 7년 이상 소요되고 있는 실정이므로 매년 준공시설은 3~5개의 기관(전체시설 대비 2%)에 불과하여 기존건축물이 노후화 되는 비율(전체시설 대비 4%)보다도 적어 해마다 노후건축물이 증가하는 추세이다. 더욱이, 노후된 시설을 신축하는 예산도 여유롭지 않은 상황에서 경기고등검찰청, 남양주지방검찰청, 정읍교도소 등 새로운 기관이 생겨날 경우 이들 사업에 예산이 우선 투입되어야 하고, 신축사업과 관련된 예산제도 또한 2012년 이후 일반회계에서 국유재산관리기금(국유재산 매각대금으로 신축사업 진행)으로 변경 된 이후 기금 부족으로 노후 된 건축물을 적기에 신축하기란 더 어려운 실정이다. 또한, 교정시설의 경우 국가보안목표시설로서 최초 신축 시에는 도심을 벗어난 외곽에 조성되나 교정시설이 들어섬으로 인하여 주변에 상가, 주택 등이 들어서고 마을이 형성(서울남부교도소, 성동구치소, 원주, 부산 등)되는 등 도심화 됨으로서 지역 주민들과 지자체장이 도심 내 교정시설을 지역주민의 민원 해소 및 지역의 발전을 위하여 도심 외곽으로 이전을 강력히 요구하나 도심에 위치한 교정시설의 이전에 소요되는 예산은 3,000억 원에 육박하여 한해 예산이 1,700억 원에 불과한 법무부의 예산으로는 이전자체가 불가능한 실정이다.
비록 국가예산으로 이전사업을 진행하더라도 해마다 15개정도의 타 사업이 동시에 진행되는 상황에서 교정시설 이전에만 매년 충분한 예산을 편성할 수 가 없어 사업기간이 무한정 늘어나게 되므로 청사 이전의 실효성이 없다. 이에, 법무부에서는 노후화된 도심의 교정시설을 이전하여 지역주민들의 민원을 해소하고 도심의 균형발전을 높이고자 국유재산법에 따른 기부 대 양여방식을 도입하여 OO교도소 이전사업을 시행하기에 이르렀다. 하지만 동 사업 추진 중 민간투자사업자가 사업시행자가 됨으로써 건축 행정협의 지연 등의 문제점이 노출됨에 따라 2007년 서울OO교정시설 이전사업은 새로운 사업모델인 국유재산 교환방식으로 전환하여 시행하게 되었다.
국유재산 교환방식이란, 국가재산인 기존의 교정시설 부지를 민간재산인 이전부지와 그 부지에 신축한 건축물과 교환하는 사업을 말하며, 이는 기존 교정시설이 도시화됨에 따른 지가의 상승으로 재산가치가 높아져 민간에서 투자한 도시외곽의 상대적으로 저렴한 부지비용과 그 부지에 신축한 건축물비용을 합하더라도 기존 교정시설 토지금액의 범위 내에 포함되기에 별도의 국가예산 투입이 없어도 법무시설의 신축이 가능한 구조이다, 또한 민간에서 주도적으로 시행하기 때문에 한 번에 많은 예산을 투입할 수가 있어 짧은 시간 내에 건축물의 준공이 가능하여 국가기관으로서는 단기간에 대규모 노후시설을 신축하게 되는 이점이 있다. 법무부 최초로 서울OO교정시설 이전사업을 국유재산 교환방식으로 진행하여 정상적으로 준공함으로서 현재 교정시설을 운영 중에 있으며 OO법무시설 이전사업 또한 OO구치소 부지와 교환하는 사업을 진행 중에 있다.
서울OO교정시설 이전 교환 사업 추진 시 관리청인 법무부와 사업시행자인 구로구, 사업시행대행자인 OO공사, 특수목적회사인 ㈜OO누리개발, AMC 등 복잡한 사업구도와 이에 따른 이해관계의 대립, 법무시설에 대한 이해도의 부족 등으로 많은 어려움을 겪게 되었지만 충분한 사전검토와 시행착오를 통하여 교환사업을 성공적으로 이루어낼 수 있었다. 국유재산 교환사업의 성패는 교환재산의 정산에 달려 있다고 해도 과언은 아니다, 가능한 기존 교정시설의 부지 가격에 맞추어 신축사업을 완료하여야 하나 교정시설 이전사업의 진행에 있어 토지 강제수용에 따른 지가변동, 설계변경 등 사업비 변동 요인이 많아 교환 양자의 재산가치를 추는 것이 쉬운 것은 아니었다. 저자는 국유재산 교환의 성공적인 사업수행을 위하여 사업계획 수립 시 재산 가치가 교환의 가능성이 있는지 등 사업시행 초기부터 시설물 준공 후 정산이 완료될 때까지 사업관리에 많은 노력을 경주하였다. 따라서 국유재산 개발사업을 통한 법무시설 조성사업의 실무경험을 토대로 국유재산 개발사업의 사업단계별 절차와 효율적인 사업관리를 위해 기울였든 노력과 성과에 대하여 정리해 보고자 한다.

1.2 연구의 범위 및 방법

현재 중앙정부와 지방자치단체에서는 노후시설의 개선을 위하여 재정부담을 완화시킬 수 있으며 조기에 준공이 가능한 민간투자사업방식을 이용한 건설사업을 많이 활용한다. 특히 국방부에서는 군관사 및 병영시설 조성에, 교육청에서는 OO초등학교 등 학교시설 조성에 BTL 사업방식을 많이 활용하고 있는 실정이다.
민간투자사업방식에는 ‘사회기반시설에 대한 민간투자사업법’에 따른 BTL, BTO, BOT방식과 ‘국유재산법’에 근거한 기부대양여, 교환사업 및 개발사업 등이 있다. 교정시설과 같은 법무시설의 경우 일반 청사와 달리 시설운영권을 부여하기 곤란하여 민간투자사업법에 따른 BTL, BTO, BOT방식을 활용하기에는 한계가 있으므로 국유재산법에 따른 기부대양여방식과 교환사업 등을 통한 민간투자사업을 추진하고 있다.
민간투자사업법에 관련된 연구는 이미 많이 다루어져있으며 그 범위 또한 광범위하여 민간투자사업방식 전체를 본 연구의 대상으로 할 경우 심도 있는 연구가 되지 않을 우려가 있다. 따라서, 내실 있고 현장감 있는 연구의 진행을 위하여 본 연구의 범위를 기부대양여와 교환사업, 위탁개발 사업 등 민간투자방식 중 국유재산 개발방식을 활용한 법무시설 이전사업을 중심으로 저자가 실무적으로 다양한 경험을 한 법무시설의 국유재산 개발사업에 국한하고자 한다.
본 연구의 체계적인 진행을 위하여 선행연구와 민간투자사업의 이론적인 고찰로 선행연구에서 소외 시 된 부분과 선행연구 이후의 정책 변화 등 변화요인을 파악하고 국유재산 개발사업에 관한 이론과 절차를 체계적으로 정리해보고자 한다. 또한 저자가 담당하였던 법무시설 조성을 위한 국유재산 개발사업의 사례조사를 통하여 효율적이고 성공적인 사업수행을 위하여 사업단계별로 경주한 노력과 그 성과에 관하여 설명하고자 한다. 아울러, 국유재산의 효율적인 재활용을 통한 창조경제 활성화를 위하여 국유재산 개발사업이 나아가야 할 방향에 대하여 향후 연구 필요과제로 제시하고자 한다. 이상의 연구방법 및 주요내용을 요약·정리하면 <그림 1>과 같다.

1.3 선행연구 고찰

민간투자사업방식에 관한 선행연구는 대부분 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에 관한 내용이 주류를 이루었으며 저자가 연구하고자 하는 국유재산 교환사업에 관한 논문은 찾을 수 없었다. 따라서 교환사업 역시 큰 틀에서 민간투자사업의 범주에 포함되기에 기존의 민간투자사업 관련 논문들을 통하여 민간투자사업의 문제점과 해결방안을 고찰하였다.
손호익은 “민간투자사업의 실태분석과 개선방안에 관한 연구(2014)”에서 사회기반시설에 대한 투자는 정부 재정사업이 가장 이상적이지만 국가예산의 한계로 인하여, 정부재정의 부담을 완화시키고 공공서비스를 조기에 제공할 수 있는 민간자본의 활용이 좋은 대안이나 과다한 수요예측에 따른 최소운영수입보장으로 인하여 지방의 재정 부담이 증가하고, 사업시행자에 대한 특혜논란, 높은 통행료 등의 문제점이 지속적으로 제기되어 이에 관한 개선방안으로 민간투자사업의 투명성을 확보하고 지방자치별로 민간투자사업에 대한 지원과 관리가 가능한 전문 조직 확보 등 검증시스템을 강화할 것을 주장하였다.
김용의는 “BTL사업의 운영현황과 운영성과에 관한 연구(2013)”에서 우리나라 민간투자사업방식은 종전 BTO(Build-Transfer-Operate)사업의 문제점을 해결하고자 2005년 BTL(Build-Transfer-Lease)사업을 도입하여 학교, 사회복지시설, 군막사 등 공공시설 중심으로 발달하였으나 민간투자사업의 경험부족, 업체들간의 과도한 경쟁 등의 문제점이 있어 20개의 학교 운영사, 교육청 관계자, 시행사 등 전문가들과 인터뷰를 통한 개선방안을 마련하였다.
김상수는 “군 BTL 사업 분석(2013)”에서 국방부의 BTL사업을 분석하여 사업시행자의 책임운영기간 이후 효율적인 시설물 유지관리를 위하여 한정된 인력과 재원을 효과적으로 운용할 수 있도록 유지관리 업무에 아웃소싱을 도입하는 방안을 제시하였다. 작전, 전투 임무를 제외한 지원기능을 민간자원을 활용함으로서 조직의 경쟁력이 극대화 된다고 주장하였다.
윤성종은 “국방분야 민자사업 확대 방안(2007)”에서 민자사업은 민간자본을 활용하여 사회기반시설을 조성하는 것으로 사업구조에 따라 임대형 민자사업(BTL), 수익형 민자사업(BTO)방식으로 구분되어지고 국방부에서는 생활관, 군인아파트, 관사 등은 BTL방식으로 사이버정보지식사업은 BTO방식으로 조성하며 국방 예산의 제약, 민간의 참여와 경쟁을 통한 국방 효율성 제고를 위하여 국방분야의 민자사업 확대가 필요하다고 역설하며, 이를 위하여 법적 적합성 확보, 해외 국방사례 검토, 성과중심의 사업추진, 정부와 사업시행자의 적극적인 의지와 프로젝트에 대한 상호 신뢰의 유지가 전제가 되어야 한다고 주장하였다.
김종태는 “민간투자사업방식에 의한 법무시설조성 시행상의 문제점 및 개선방안에 관한 연구(2011)”에서 법무부에서 시행하고 있는 민간투자사업방식에 대한 이론적인 고찰과 제도상의 문제점을 도출하여 사례조사를 근거로 하여 민간투자사업의 제도 및 예산운영 측면과 사업관리 측면의 개선방안을 제시하였다. 선행 연구자료를 요약하면 <표 1>과 같다.

이상 <표 1>에서 살펴 본 바와 같이 선행연구의 대부분은 민간투자사업에 관한 내용으로 그 주제 또한 주로 제도적인 문제점을 분석하여 개선방안을 마련하는데 집중 된 것으로, 국유재산 개발사업에 관한 연구는 전무하여 저자는 선행연구의 고찰에서 알게 된 민간투자사업의 제도상 개선방안 연구를 토대로 민간투자사업 중 특히 국유재산 개발사업의 사업 시행단계별 절차를 정리하고 실무경험을 토대로 사업 추진 상의 문제점과 해결을 위한 노력 및 그 성과를 중심으로 연구하였다.

제 2 장 법무시설 조성 이론적 고찰

2.1 법무시설 조성 현황

2.1.1 법무시설의 정의 및 종류

법무시설이란 법무행정을 구현하는 국가시설로서 검찰청사, 교정시설, 출입국시설, 보호관찰소 등이 있으며 검찰청사는 대검찰청과 5개 고등검찰청, 18개 지방검찰청, 40개 지청으로 구성되어 있고 그 조직은 <표 2>와 같다.

교정시설은 중간 감독기관인 4개의 지방교정청과 38개의 교도소, 11개의 구치소, 3개의 지소 등 56개소에 이르고 있으며 그 조직은 <표 3>와 같다.

기타 출입국 시설은 출입국관리사무소 19개, 외국인보호소 2개, 출장소 21개로 구성되어 있으며, 보호시설은 보호관찰소 38개, 보호관찰지소 2개, 위치추적관제센터 5개, 보호관찰심사위원회 10개, 소년원 1개, 소년분류심사원 13개, 청소년비행예방센터 1개, 치료감호소 1개, 약물중독재활센터 1개로 구성되어 있다. 또한 법무시설에서는 검사, 검찰직·보호직·출입국관리직 공무원과 국가 및 지방자치단체 소속의 특별사법경찰관리, 국가송무 수행자 등의 교육을 담당하고 있는 법무연수원이 있다.

2.1.2 법무시설 조성 현황

(1) 조직

위에서 설명한 법무시설의 조성은 해당 실·국·본부 각 과에서 사업계획을 수립하고 관련 토지를 매입하여 기획조정실 시설담당관실로 사업 추진을 의뢰하면 시설담당관실에서 설계와 공사를 수행하는 조직으로 되어있으며 그 관련 조직은 <그림 2>와 같다.

(2) 예산

법무시설 조성 예산은 2015년도를 기준으로 국유재산 관리기금 1,570억 원과 일반회계 252억 원을 합하여 총 1,822억 원으로 설계 23건, 공사 31건의 법무시설을 조성 추진 중이며 그 구체적인 내용은 <표 4>와 <표 5>와 같다.

위의 표에서 알 수 있듯이 법무부에서는 예산 사업과 별도로 서울동부지방검찰청, 성동구치소, 서울동부보호관찰소의 신축시설과 부지를 성동구치소의 기존부지와 교환하는 방식의 문정법무시설 이전사업을 서울특별시 SH공사와 교환사업으로 진행 중에 있다.

2.2 법무시설 조성 방식

2.2.1 예산 사업

법무부를 포함한 대부분의 중앙정부에서 일반적으로 청사를 취득하는 방식은 국가예산을 투입하여 토지를 매입하고 청사를 신축하는 예산사업이 일반적이다. 예산사업이란 각 부처에서 정부의 예산 및 기금운용계획 집행지침에 따라 작성 한 사업과 정치·사회적 필요에 의하여 국회에서 제안된 사업 중 국회의 심의와 의결을 거쳐 확정된 사업을 말한다.
예산사업의 종류에는 국가의 재정수입으로 집행하는 일반회계 사업과 국가에서 보유하고 있는 국유재산을 처분하여 그 금액으로 집행하는 국유재산 관리기금 사업이 있다. 과거에는 일반회계에 의한 예산사업이 주된 방식이었지만 무제한적인 예산투입을 방지하고 국유재산이라는 제한된 자원의 재활용이라는 목적으로 2012년 국유재산법이 개정됨으로서 2012년 이후의 청사 등 신축은 국유재산 등을 처분하여 국유재산관리기금을 조성하고 그 기금으로 국유재산을 취득하는 방식의 국유재산 관리기금 사업으로 전환되었다. 따라서 신축사업과 관련된 예산사업은 국유재산관리기금 사업으로 진행되고 증축, 리모델링과 같은 소규모의 사업은 일반회계 예산사업으로 진행된다.

2.2.2 국유재산 개발사업

노후하고 협소한 시설을 개선하기 위한 법무시설 신축사업을 예산사업으로 진행하기에는 한계가 있다. 국가예산이 한정되어 있기 때문에 각 부처에서 신축에 집행하는 한해 예산 또한 한정되어 있기 때문이다. 여기에 새로운 기관까지 신설되는 경우 예산은 턱없이 부족하게 된다. 이러한 예산의 한계로 인하여 1개 사업을 완료하는데 민간자본을 활용 할 경우 5년 정도 소요되는 것이 예산사업으로 진행 할 경우 토지매수에서부터 설계, 준공에까지 7년에서 10년까지 소요되기도 한다. 특히 단일 사업규모 1,000억 원 이상 소요되는 대규모 시설의 경우 예산사업으로 진행하는 것이 어렵기 때문에 민간자본을 활용한 사업방식이 더욱 더 필요로 하게 된다. 민간자본을 활용하여 예산사업으로 진행하기 어려운 대규모 법무시설을 조성함으로써 조기에 시설현대화와 과밀해소를 도모할 수 있다. 국가가 민간자본을 활용하는 방식이란 국유재산을 활용하는 것이다. 즉, 민간에서 법무시설을 조성하여 국가에 소유권을 이전하여 주고 국가에서는 기존의 국유재산을 민간에 이전하며, 민간에서 그 재산을 매각하거나 개발하여 선 투자비용을 회수하는 방식을 말하며 저자는 이러한 사업방식을 총괄하여 국유재산 개발사업이라 정리하고자 한다. 국유재산 개발사업은 국유재산법에 근거하고 있는 것으로 국유재산법 제54조(교환)에 따른 교환사업과 동법 제13조(기부채납)와 제55조(양여)에 따른 기부 대 양여사업, 동법 제59조(위탁개발)에 따른 위탁개발사업으로 구분된다.
첫째, 교환사업이란 국가 이외의 자가 선 투자하여 조성한 법무시설과 그 해당 부지를 법무시설의 기존 부지와 교환하는 방식을 말한다. 둘째, 기부 대 양여사업이란 국가 이외의 자가 선 투자로 법무시설을 조성하여 법무부에 기부채납하면 법무부에서는 기부채납자에게 그 부담한 비용의 범위 내에서 기존 부지를 양여하는 방식을 말한다. 셋째, 위탁개발사업이란 국유재산의 총괄청인 기획재정부가 한국자산관리공사 등 공공기관의 자금으로 법무시설을 조성하여 이전이 완료되면 기획재정부에서 법무시설의 기존 부지를 매각하거나 개발하는 방식을 말한다. 국유재산 개발사업에 관한 자세한 내용은 제3장에서 설명하고자 한다.

2.2.3 민간 위탁 사업

민간 위탁 사업이란 민간에서 민간자본으로 교정시설을 조성하고 그 기관의 운영 또한 법무부에서 민간에 위탁하는 방식을 말한다. 즉, 교정시설과 같은 국가기관을 민간에서 직접 조성하여 운영 또한 민간이 직접하는 민영교도소 같은 경우가 그 사례라고 할 수 있다.
국유재산 개발사업이 국유재산을 활용하여 법무시설을 조성하고 그 기관의 운영을 법무부에서 하는 반면 민간 위탁 사업은 시설물 신축과 운영을 민간에서 주도한다는 점에서 차이가 있다 민간 위탁 사업의 근거를 마련하기 위하여 법무부에서는 2000년도에 “민영교도소 등의 설치·운영에 관한 법률”을 제정하여 민영교도소를 건립하여 운영하고자 희망하는 사업자를 지원하였다. 또한, 민영교도소를 운영하기 위해서는 사업자는 법으로 정하는 시설 뿐 아니라 형의 집행 및 수용자 처우에 관한 법률에서 규정하고 있는 관리조직을 갖추고 있어야 한다.

제 3 장 국유재산 개발사업을 통한 법무시설 조성 사례

3.1 교환사업

3.1.1 근거 및 특징

교환사업이란 국유재산법 제54조(교환) 에 따라 국가가 직접 행정재산으로 사용하기 위하여 필요한 경우 국유재산법 제6조(국유재산의 구분과 종류)에 따른 일반재산인 토지와 건물을 공유 또는 사유재산인 토지 및 건물과 교환하는 것을 말하며 교환사업으로 시행되기 위해서는 동법 시행령 제57조(교환)에 따라 한쪽 재산의 가격이 다른 쪽 재산 가격의 4분의 3이상이어야 한다. 즉, 국가가 아닌 지방자치단체나 공공기관에서 선 투자하여 토지를 매입하고 부지를 조성하여 건축물을 신축한 후 관련 시설물을 법무부에 인계하면, 법무부에서는 신축 시설로 직원과 수용자의 이전을 완료하고 기존 토지와 시설물은 국유재산법 제40조(용도폐지)에 따라 용도폐지하여 일반재산으로 전환한다.
이후, 감정평가를 거쳐 신축 시설물과 토지, 신축에 투입된 용역비 등으로 구성된 공유재산의 가액과 기존 시설물과 토지 등으로 구성된 국가의 일반재산 가액을 산정하여 상호 재산을 교환하게 된다. 만약, 교환차액이 발생한다면, 국가의 재산이 많을 경우 교환사업 대상자로부터 그 차액에 해당하는 만큼 현금으로 납부 받아 세입조치하고, 국가의 재산이 적을 경우 교환사업 대상자에게 그 차액에 해당하는 만큼 예산의 범위 내에서 국가 예산으로 지원하게 된다. 따라서 성공적인 교환사업의 완수를 위해서는 상호신뢰에 따라 교환사업의 사업비가 상호 재산가액에 맞춰질 수 있도록 성실히 맞추어 나가야 할 필요가 있다.

3.1.2 사업절차

국유재산 교환사업의 사업절차는 <그림 3>과 같다.

(1) 필요성 인식

통상적으로 교정시설은 도심에서 벗어나 외곽지역에 조성되므로 교정시설이 최초 건축 된 이후에는 지역주민들로부터 별다른 민원이 없으나 교정시설이 들어섬으로서 주변지역에 상가 등 편의시설이 설치되고 도심이 팽창하면서 교정시설이 도심에 위치하게 된다.
따라서, 도심화 된 지역의 주민들로부터 기피시설인 교정시설의 이전요구가 발생되고 도시의 발전과 지역주민의 재산가치 향상을 위하여 교정시설을 이전 후 해당 부지를 개발하려고 하는 지자체장의 개발 욕구가 맞물려 법무부에 교정시설의 이전을 요구하기에 이르게 된다.

(2) 이전요구

관련지자체장 및 해당지역 국회의원 등은 지역주민의 민원을 해소하고자 교정정책의 주무부서인 법무부 교정본부와 이전의 필요성, 가능성 등에 관하여 사전협의를 거친 후 법무부에 공식적으로 이전을 요구하게 된다.

(3) 사업검토

지자체로부터 해당지역 소재 교정시설의 이전 요구가 접수되면 우선 전국에 소재한 교정시설의 노후도와 과밀수용도, 그리고 정책적으로 신설이 시급한 교정시설 등을 종합적으로 고려하여 해당 교정시설의 신축이나 이전이 필요한지 단순 개보수나 증축으로 시설노후화를 해소할 수 있는지 등에 대하여 다각도로 검토한다.
교정시설의 신축이 필요하다고 판단되면 우선 사업규모가 재정사업으로 추진이 가능한지 검토하여 국가예산으로 사업시행이 곤란할 경우, 해당 교정시설 부지가격이 대체부지와 건물신축비용에 근사하다고 판단되어 교환사업으로 사업 시행이 가능 할 경우 해당지자체에 대체부지의 추천을 요청하게 된다. 이에 해당 지자체에서는 해당 교정시설이 도심 외곽으로 이전하게 될 대체부지 몇 곳을 선정하여 법무부에 교정시설 부지로서 적합한지를 의뢰하게 되고 법무부에서는 여러 후보지의 현장실사를 거쳐 해당지자체와 함께 교정시설의 이전 부지를를 확정하게 된다.

(4) 사업방식 결정

사업시행의 우선순위, 사업방식, 관련법령 등의 종합적인 검토를 거친 후 해당사업의 시행이 교환사업으로 시행함이 최상이라 판단되면 교정시설 이전사업을 교환사업으로 추진하는 것으로 결정하게 된다.

(5) 시행자 지정

대규모 교정시설의 이전사업을 성공적으로 수행하기 위해서 국유재산법 등 관련법령에 따라 교환사업의 시행자로 가능한 기관 중 사업시행 경험과 인력 및 자금조달 능력이 충분한 기관을 사업시행자로 지정하게 된다. 서울OO교정시설 이전 교환사업은 OO구가 사업시행자로 지정되었으나 실질적인 사업 수행을 위하여 OO구에서 OO공사로 하여금 사업시행 대행을 위탁하였으며, OO법무시설 이전 교환사업의 경우 서울시의 추천을 받아 OO공사가 사업시행자로 지정되었다.

(6) 협약 체결

사업시행자와 교환사업의 사업규모, 설계 및 시공관리, 교환재산의 평가방법과 시기, 차액정산, 하자담보책임 등에 관한 사항을 충분히 협의를 거친 후 이에 관한 사항을 명문화 하여 법무부와 사업시행자간의 교정시설 이전에 관한 협약을 체결한다.

(7) 사업시행

협약 체결을 근거로 사업시행자는 법무부와 협의하여 토지보상, 부지조성, 설계 및 공사를 수행한다. 사업시행자는 자체 조달한 자본을 투입하여 용역과 공사를 발주하고 대가를 지급하는 등 발주자로서 본 사업을 관리해 나간다.

(8) 이전 및 평가, 교환

공사 준공 후 사업시행자로부터 법무부에 시설물 인계인수가 끝나면 법무부에서는 기 수립된 수용자 이송계획에 따라 수용자 및 직원이 기존시설에서 신축시설로 이전을 하게 된다. 이후 협약에 따라 감정평가를 거쳐 교환재산을 최종적으로 확정하여 기존부지와 신축부지 및 건축물의 재산을 상호 교환함으로서 교환사업은 마무리 된다.

3.1.3 사례분석

법무시설 이전을 교환사업을 진행한 사례는 총 2건으로 서울OO교정시설 이전사업은 2013년 완료하였으며 OO법무시설 이전사업은 현재 진행 중에 있다.

(1) 서울OO교정시설 이전사업

서울OO교정시설 이전사업의 경우 2007년 11월 법무부 장관이 관리청으로서 사업시행자를 OO구청장으로 지정하여 교정시설 이전에 관한 합의각서를 체결함으로써 본 사업은 공식적으로 시작되었다. 이후 사업 시행능력이 부족한 OO구청장이 OOOO공사 사장을 시행대행자로 지정하는 합의각서를 체결하였고 2007년 12월 OOOO공사에서 서울OO교정시설 이전 및 이적지 개발 PF사업을 공모하여 2008년 3월 OO건설컨소시엄이 PF사업자로 선정되었다. 또한, 본 사업의 추진을 위한 특수목적회사(PFV)인 OOOO개발이 2008년 6월 설립됨으로써 본 사업을 위한 진영이 모두 정비되었다. 본 사업의 개요와 현황은 <표 6> 및 <그림 4>와 같다.

서울OO교정시설 이전사업을 추진하는 법인은 크게 두 곳으로 나뉜다. 교정시설신축과 이적지 개발 PF사업을 주도하는 프로젝트금융회사인(PFV : Project Financing Vehicle)인 ㈜OOOO개발과 자산관리와 운용, 부동산의 개발을 목적으로 하는 자산관리회사(AMC : Asset Management Company)인 ㈜OOOO로 구분 할 수 있으며 구체적인 내용은 <표 7>과 같다.

본 사업을 실질적으로 수행한 컨소시엄의 구성은 <그림 5>와 같다.

따라서, 교환사업의 전체적인 사업구도를 정리하면 <그림 6>과 같다.

즉, 법무부는 교환사업의 총괄 관리청이 되고 OO구청이 사업시행자가 되며 OOOO공사가 사업시행대행을 하였다. PFV와 AMC에서 부동산 개발계획을 수립하고 자금을 조달하여 발주자로서 역할을 수행하였으며 설계는 선진에서공사는 CI컨소시엄에서, 감리는 희림에서 수행하는 구도로 진행되었다.
본 사업의 설계는 2008년 3월에서 2009년 3월까지 12개월이 소요되었으며, 공사기간은 2009년 9월에서 2011년 9월까지 총 24개월이 소요되었다. 2011년 9월 준공 이후 10월 직원 및 수용자 이전을 완료하였고 2012년 1월까지 4개월에 걸쳐 상호재산에 대하여 감정평가를 하여 2012년 2월 법무부와 OO구청이 상호 재산을 교환함으로서 본 사업은 완료되었다.

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