국문요약

이 연구의 목적은 2024년 7월에 출범한 영국의 노동당 정부가 제시한 교도소 개혁 전략의 딜레마와 시사점을 찾아보는 것이다. 연구 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.
첫째, 영국 노동당 정부가 추구하는 구금형주의 형사정책과 준수조건을 엄격하게 부가하는 조기석방제로는 교도소의 과밀화 문제를 해결할 수 없다. 둘째, 교정처우의 질적 저하는 수용자 사회정착의 실패를 낳고 다시 교도소로 돌아오는 회전문 현상을 가져온다. 셋째, 영국은 독립감시위원회와 왕립교도소감사원 등이 열악한 교정현실을 지적하고 있지만, 규제권이 없어 실질적인 개선효과를 발휘하지 못하고 있다. 넷째, 영국 교도소의 수용자 자해, 수용자 간 폭행, 수용자의 교도관 폭행, 탈출이나 도주, 임시석방자의 미귀소 문제는 교정당국의 리더십 부재 및 수용자 관리에 실패하고 있다는 것을 보여준다. 다섯째, 교정시설 내 정신장애 수용자나 약물중독 수용자에 대한 적절한 개별처우 대책이 시급하다. 여섯째, 충분한 교육과 역량을 갖추지 못한 교도관의 채용은 수용자와의 갈등, 높은 이직률 등의 문제를 낳고 궁극적으로 수용자 교정처우의 질을 저하하는 부작용으로 이어진다. 일곱째, 영국의 해외교도소 정책은 수용자의 정서불안 및 문화적 갈등과 함께 수용자 처우를 상품화한다는 비판에 직면해 있다. 여덟째, 영국은 가장 시급한 교도소 과밀화 문제를 해결하지 못한 보수당 정권에서 교훈을 얻어야 하며, 단기형의 벌금형 대체, 조기석방 대상자의 준수 조건 폐지, 무관용주의적 형사정책 배제 등 근본적인 교도소 개혁 전략이 필요해 보인다.

주제어 : 영국 교도소, 영국 교도소 과밀화, 영국 교도소 개혁, 영국 교도관, 영국 구금형주의 형사정책

Ⅰ. 들어가며

최근 연이어 교정시설 수용자들이 ‘과밀수용은 인권침해’라며 정부를 상대로 손해배상 청구 소송을 벌이고 있고(서울신문, 2024. 4. 8.), 대법원 역시 이를 수용하는 추세(대법원 2022. 7. 14. 선고 2017다266771 판결; 대법원 2022. 7. 14. 선고 2020다253287 판결)¹⁾를 보여주고 있다. 그런데 영국 역시 오래전부터 교도소 과밀수용을 포함한 다양한 문제점을 보여 정권이 바뀔 때마다 교도소 개혁전략을 제시했다. 2024년 7월 4일 영국 총선에서 14년 만에 압승한 노동당 정부(Glober Legal Post, 2024. 7. 5.)의 혼 샤바나 마흐무드(Rt Hon Shabana Mahmood KC) 신임 법무장관 역시 취임 연설에서 영국 정부가 최우선적으로 해결할 가장 시급한 문제로 교정시설 과밀화 해소 방안을 들었다(GOV.UK, 2024. 7. 16.). 그는 장관 취임 후 일주일 후인 7월 12일을 기준으로 영국 전역의 교정시설 잔여 수용실은 300여 실이며, 앞으로 9월이 되면 영국 교정시설²⁾은 완전한 포화 상태로 더 이상 신규 입소자를 수용할 수 없는 상태가 될 것이라고 우려하였다. 그리고 이를 해결하기 위해 유죄 확정판결을 받은 수형자는 형기의 40%를 복역하면 석방, 교정시설을 늘리고, 보호관찰을 확대하는 등의 개혁 전략을 발표하였다. 그러나 이는 2023년도 전임 법무장관이 제시한 교도소 개혁 전략을 일부 보완한 것에 그친다(UK Parliament, 2023).
이미 영국의 교정시설은 과밀수용, 비인도적 처우, 수용자 간 폭행과 수용자의 교도관 폭행, 수용자의 자해, 교도관의 일탈, 수용자의 고령화 등 많은 문제점이 끊임없이 제기되어 왔다(BBC, 2024. 7. 29.; Danely, Mann, & Reeves, 2024). 특히 교정시설 내 약물중독도 심각하여 약물중독 사망자가 2015년부터 2021년까지 171명이나 되는 것으로 밝혀졌다(Duke, MacGregor, 2024).
따라서 이 연구는 영국 교정당국이 처한 교정환경 및 교정처우의 현실을 짚어보고, 이를 바탕으로 영국 노동당 정부가 제시하는 교도소 개혁전략의 딜레마를 분석하여 그 시사점을 찾아보고자 한다. 1) 주요 판시 내용은 다음과 같다. “국가가 수용자를 교정시설에 수용하면서 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하였는지 판단하는 기준 및 수용자가 하나의 거실에 다른 수용자들과 함께 수용되어 거실 중 화장실을 제외한 부분의 1인당 수용면적이 인간으로서의 기본적인 욕구에 따른 일상생활조차 어렵게 할 만큼 좁은 경우, 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하는 것이다. 이는 국가배상책임에서 법령을 위반한 가해행위가 될 수 있다. 따라서 수용자 1인당 도면상 면적이 2㎡ 미만인 거실에 수용되었는지를 위법성 판단의 기준으로 삼아 甲에 대한 국가배상책임을 인정한 원심판단은 정당하다”(국가법령정보센터, 대법원 2022.7.14. 선고 2020다253287 판결, https://han.gl/fLvDj).
2) 영국, 즉 잉글랜드와 웨일즈의 교도소는 법무부 산하의 교정및보호관찰서비스(His Majesty’s Prison and Probation Servic)의 교정국(HM Prison Service)이 관장한다. 영국의 교도소는 성인남자교도소, 여자교도소, 청소년교도소(Young Offender Institution), 청소년구치소(Youth Custody) 등으로 구분되며, 모두 123개소가 있다. 이 중 15개소는 Serco, G4S, Sodexo Justice Services와 같은 민간교정회사가 정부의 위탁을 받아 운영한다. 교정국이 운영하는 교도소는 교도소명 앞에 왕립교도소(His Majesty’s Prison: HMP)를 표기한다(예: HMP Leyhill). 수용자는 탈출위험, 탈출 시 공공안전 위험, 교도소의 통제와 안전에 대한 위협 정도 등을 기준으로 분류되며, 최고보안등급인 A형 교도소에서부터 최저보안등급인 D형 개방교도소에 배치된다(GOV.UK, https://han.gl/L1d2L).

Ⅱ. 영국의 교정환경 및 교정처우의 현실

1. 수용인구의 지속적 증가추세

영국, 즉 잉글랜드와 웨일즈의 2024년 3월 말을 기준으로 인구 10만 명당 수용자는 134명이다. <그림 1>과 같이 영국의 수용인구는 2017년까지 비교적 안정적으로 유지되다가 2018년에 82,200여 명으로 감소하였다.

이후 코로나 사태로 수용인구는 급격히 감소하였으나 2021년부터 다시 증가하면서 2024년 3월을 기준으로 87,900여 명으로 증가하였다. 현재의 추세를 이어간다면 영국의 수용인구는 2027년까지 최소 95,100여 명에서 최대 114,200여 명 정도로 증가할 것으로 예측되며, 현재의 교정시설로는 감당할 수 없게 된다.

2. 장기형 수용인구의 증가 및 단기 수용인구의 지속적 유입 등

2024년 3월 말 기준 수용인구 비중은 1~4년 형기 23%, 4년 이상 형기 57%, 종신형 15% 정도로 나타났다. 지난 15년 동안 4년 이상 장기형 수용인구가 지속적으로 증가하였고, 단기형 수용인구 역시 일정 비중을 차지하면서 이들의 입출소 관련 사무처리를 반복하는 등 교도관에게 업무 부담을 주고, 시설 과밀화을 촉발하였다. 종신형 수용인구도 일정 비중을 지속적으로 차지하면서 교정시설 과밀화를 견인하고 있다.
2024년 3월 말 기준으로 <그림 2>와 같이 수용인구의 연령대별 비중은 인구 고령화 추세를 반영하고 있다. 즉 21세 미만은 2002년 이후 감소하여 4%를, 21세에서 29세 사이도 지난 10년 동안 감소하여 24% 정도로 나타났다. 50세 이상 수용인구 비중은 2011년 수용인구의 10%에서 2024년 21%로 증가하는 등 고령화 추세가 뚜렷하다. 수용인구의 고령화 현상은 출소 후 재범률이 높아 재수용되는 것이 커다란 요인으로 분석되고 있다. 수용인구 고령화는 교정시설의 전면적인 개선 및 노인성 질환 수용자에 대한 장기적인 처우 프로그램 도입의 필요성을 보여준다(Blundell-White, Harrison, & Hill, 2023).

3. 수용인구의 소수민족 및 특정종교 편향성

2024년 3월 말을 기준으로 수용인구 중 27%가 소수민족 출신으로 이는 일반 인구 비중 18%에 비해 과도한 것으로 나타났다(Sturge, 2024: 15).
2024년 3월을 기준으로 전체 수용인원 87,859명 중 인종적으로는 백인 72%, 63,103명(전체 영국인 중 백인 82%)을 차지하며, 흑인 12%, 10,624명(전체 영국인 중 흑인 4%), 아시안계 8%, 7,067명(전체 영국인 중 아시안계 9%) 등으로 나타나 흑인이 전체 인구비중 보다 수용인구 비중이 높다.
영국 수용인구의 종교적인 편향성도 뚜렷하다. 2024년 3월을 기준으로 전체 수용인원 87,859명 중 기독교인 44%, 39,068명(전체 영국인의 기독교인 비중은 46%), 이슬람교인 18%, 15,909명(전체 영국인의 이슬람교인 비중은 7%), 무종교인 31%, 27,122명(전체 영국인의 무종교인 비중은 37%) 등으로 나타났다(Sturge, 2024: 16). 즉 이슬람교인의 수용인구 비중이 상대적으로 전체 인구비중에 비해 높다.
이와 같이 교정시설 수용자 중 기독교인과 이슬람교인의 비중이 압도적으로 높다는 것은 두 종교의 오랜 역사적인 마찰과 갈등 관계를 고려할 때 상당한 갈등적 요인이 내재해 있음을 보여준다.

4. 교정시설의 만성적 과밀수용

영국의 1952년 교도소법 제14조(Prison Act 1952, s.14)는 모든 교정시설은 양호하고 적절한 수준의 숙박 시설임을 인증하는 표준편의인증(Certified Normal Accommodation: CNA)을 받아야 하고, 이 인증을 받지 못한 경우 해당 거실을 사용할 수 없도록 규정하였다.³⁾
그런데 2024년 5월을 기준으로 <표 1>과 같이 영국의 교정시설 중 60%인 71개 교정시설이 과밀수용이며, 수용 여력이 있는 교도소는 대부분 여성전용교도소, 청소년보호시설(YOI) 또는 고도 보안교도소(A등급) 등 특수시설로 그 활용이 매우 제한적이었다.
CNA 인증 교정시설은 과밀 상태로 2023년 9월 말을 기준으로 수용정원 78,511명보다 9,714명이 더 많은 수용자가 교정시설에 구금된 것으로 알려졌다(The guardian, 2023.10.15.).
3) 영국교도소법 제14조(Prison Act 1952, s.14) 제1항, 국무장관(법무장관)은 모든 교도소에서 모든 수감자를 위한 충분한 숙박 시설이 제공되도록 수시로 확인해야 한다. 제2항, 수용실은 검사관이 크기, 조명, 난방, 환기 및 설비가 건강에 적합하고 수용자가 언제든지 교도관과 소통할 수 있는 시설을 갖추었는지를 인증받지 못하면 수용자를 구금할 수 없다. 제3항, 모든 수용실에 대해 발급된 증명서에 수용자의 구금기간 및 수용실의 구금 시간을 제한할 수 있음을 표기하여야 한다. 제4항, 증명서에는 수용실을 번호 또는 식별이 가능한 표시로 분류하며, 수용실의 눈에 잘 띄는 위치에 게시하여야 한다. 검사관의 승인 없이 번호 또는 표시가 변경되면 증명서는 효력이 없다. 제5항, 검사관은 수용실의 조건이 증명서에 명시된 대로 유지되지 않는 경우 발급된 증명서를 취소할 수 있다. 제6항 모든 교도소에는 저항적이거나 폭력적인 수용자를 일시적으로 구금하기 위한 특별 거실을 두어야 한다(legislation.gov.uk, https://han.gl/241HB).

CNA를 갖춘 교도소를 기준으로 수용률이 가장 높은 시설은 <표 2>와 같이 더럼교도소(HMP Durham)로 170%, 리즈교도소(HMP Leeds)는 168%를 수용하고 있다. 다트무어교도소(HMP Dartmoor)는 38%의 가장 낮은 수용률을 보였다(BBC, 2024. 6. 29.).⁴⁾
영국 교정시설의 과밀수용은 다양한 문제를 야기하고 있다. 2023년 8월에는 당시 수용률 158%를 보인 원즈워스교도소(HMP Wandsworth)에서 테러 혐의로 재판을 받던 수용자가 탈출하여 3일 동안 런던 전역을 배회하였다.
4) 다트무어교도소의 수용률이 낮은 이유는 이 교도소에서 발견된 라돈 가스 때문에 이 교도소 수용자들을 인근의 다른 교도소로 이송하였기 때문이다. 이 교도소에 대한 2020년과 2023년도 조사에 따르면 감지된 최대 라돈 수치는 교정시설 권장 한도의 10배에 달한 것으로 밝혀졌다(BBC, 2024.6.29.).

그런데 이 교도소의 독립감시위원회(Independent Monitoring Board: IMB)⁵⁾는 2022-2023년 연례감시보고서를 통하여 “만성적인 과밀수용으로 안전하지 않으며(Unsafe), 비인간적이며(Inhumane), 사고위험이 매우 높다”고 지적했다(IMB, 2022). 또한 이 교도소에서는 “1인 수용실을 2인이 사용하며, 남성 수용자 265명당 샤워실이 11개밖에 없으며, 의료진이 없어 자체 병원을 운영하지 못하며, 수용자들 간 폭행과 수용자들에 의한 교도관 폭행이 매주 10여 건씩 발생하는 등 다양한 문제를 안고 있다”고 평가하였다(IMB, 2023).
5) 1952년 교도소법(Prison Act 1952)과 1999년 이민및망명법(Immigration and Asylum Act 1999)은 법무부 장관과 내무부 장관이 지역사회 구성원으로 교도소와 이민자 구금시설 등을 감시하는 독립감시위원회(Independent Monitoring Board: IMB)를 임명하도록 규정하였다. 위원은 자원봉사자 지위를 가지며, 무보수이다. IMB는 교정시설 및 이민자구금시설 등에 제한 없이 방문할 수 있고, 모든 기록에 접근할 수 있으며, 수용자의 불만과 청원을 듣고, 법률 위반 발견 시 장관에게 통보하며, 구금시설별로 연례보고서를 작성하여 공개한다.
IMB는 정기적으로 시설을 관리하는 책임자에게 조사 결과를 통보한다. 보고서는 네 가지 영역에 따라 시설을 평가하고 그 내용을 담는다. 주요 내용은 ① 안전(폭력 및 자해 대책, 보호 및 무력 사용 포함), ② 인도적 대우(분리/분리, 평등 및 숙박 포함), ③ 건강 및 웰빙(1차 진료, 정신건강, 운동, 약물 및 알코올 치료, 소프트 스킬(의사소통, 적극적 청취, 리더십, 문제해결, 시간관리, 낙관적이고 긍정적인 태도 등), ④ 진행 및 석방(교육, 훈련, 범죄자 관리 및 석방 또는 이송 준비 포함) 등이다(IMB, https://han.gl/A6bY3).

5. 교도소 관리의 문제

영국 법무부는 울타리, 자물쇠, 볼트와 막대, 안전한 차량 또는 수갑과 같은 물리적 보안 제한을 극복하여 합법적인 권한 없이 수용자가 교정시설을 이탈하는 행위를 탈출(Escapes)이라고 한다(UK Ministry of Justice, 2024. 7.). 탈출은 주로 보안등급이 높은 폐쇄형 교정시설에서 발생한다. 그리고 수용자가 특별한 물리적 제한 없이 교정시설을 이탈하는 행위를 도주(Absconds)라고 하며, 주로 개방형 교도소에서 발생한다.
2024년 3월 말을 기준으로 지난 1년간 9건의 탈출이 있었고, 그중 1건은 탈주범을 체포하지 못했다. 도주범은 58건으로, 전년도 63건에 비해 8% 감소한 것이다. 도주범 중 15명은 30일이 지난 후에도 체포하지 못한 것으로 나타났다.
한편 영국 정부가 교도소의 과밀수용을 완화하고 수용자의 사회정착을 지원하며, 가족관계의 회복을 위하여 적극적으로 시행하는 임시석방허가(Releases on Temporary Licence) 대상자들의 실패율이 <그림 3>과 같이 2022년도부터 급격하게 높아졌다. 임시석방의 실패란 임시석방허가를 받은 수용자가 부가조건을 준수치 않거나, 귀소하지 않는 것으로 2022/2023년 동안 임시석방자 425,095명 중 985명이 실패하였다. 이는 전년도 보다 임시석방허가 대상자는 10% 증가한 것이고, 실패자의 경우 32% 정도 증가한 것이다(Ministry of Justice, 2024: 10).

임시석방의 실패는 지나치게 엄격한 준수조건을 실천하기 어렵고, 열악한 교정시설로의 복귀를 기피하는 심리 때문으로 나타났다. 임시석방제가 수용자의 사회정착을 돕는 것이 아니라 구금 회전문(Detention revolving door)에 들어서게 하는 부정적 역할을 한다는 비판을 받고 있다(Cracknell, 2023).
한편 지난 2007년 이후 영국 교정당국은 업무 착오로 출소 대상자가 아닌 수용자를 매년 50여 명 석방하여 비난을 받아왔다. 그런데 2024년 3월 말을 기준으로 지난 1년간에는 무려 87명을 석방하여 23% 증가하였다.
또한 정산건강법상 정신장애 수용자는 교정시설에 구금시킬 수 없고, 28일 이내에 정신병원으로 이송토록 규정되었지만 15% 정도만이 기간 내에 이송되고, 최대 460일간 대기하는 경우도 발생할 정도로 제대로 관리되지 않았다(Taylor. 2024). 정신병원으로 이송되지 않은 정신장애 수용자들에 의한 자해, 자살, 약물중독, 폭행 등의 교정사고는 심각한 수준인 것으로 밝혀졌다(BBC, 2024. 2. 19.).
또한 교도소 수용자의 약물사용에 대한 적절한 통제가 이루어지지 않고 있다. 약물은 신규 입소자, 면회객, 부패한 교도관이나 드론에 의해 공급되는 것으로 나타났다. 일부 교정시설 수용자에 대한 선별적 약물검사 결과 C보안등급인 힌들리교도소(HMP Hindley) 50%, 로담그랜지교도소(HMP Lowdham Grange) 40%, A보안등급인 우드힐교도소(HMP Woodhill) 42% 정도 양성반응을 보였다. 베드포드교도소(HMP Bedford) 등 일부 교도소는 인력과 장비 부족으로 수용자에 대한 약물검사를 아예 시행하지 못하는 등의 문제점이 드러났다.

6. 다양한 교정사건의 지속적 증가

영국은 법무부(Ministry of Justice) 및 국가범죄자관리원(National Offender Management Service)에서 교정시설 내 사망, 자해 및 폭행 사고에 대한 공인된 통계 즉 구금안전통계(Safety in custody statistics)를 분기별로 발표한다.⁶⁾
2024년 6월 말을 기준으로 지난 1년 동안 교정시설 내 사망사건은 모두 308건으로 이 가운데 자해 사망자는 85명으로 전년도 92명에 비해 감소했다. 자해 사망률은 수감자 1,000명당 약 1.0명 수준으로 지난 20여 년 동안 비슷한 추세를 보인다.
2024년 3월 말을 기준으로 지난 1년 동안 자해 사건은 73,804건이고, 수용자 1,000명당 852건으로 나타났다(Ministry of Justice, https://buly.kr/7x4kxTD). 이는 전년도 대비 24% 정도 증가한 것이다. 이 가운데 병원 치료가 필요한 정도의 자해는 3,050건으로 남성 교정시설은 23%, 여성 교정시설의 경우 30% 정도 증가하였다. 여성 교정시설이 자해 건수는 적지만, 병원 치료가 필요한 자해 사건의 증가 폭이 큰 것은 일부 수용자들의 습관성 자해 현상 때문으로 분석되었다.
6) 구금안전통계는 사망사건은 반기별로, 폭행사건은 분기별로 집계하여 공식통계 승인을 거쳐 발표한다. 이에 따라 이 논문에서도 사망사건은 2024년 6월 말을 기준으로, 폭행사건 등은 2024년 3월 말을 기준으로 영국 정부가 발표한 공식통계를 분석, 활용한다.

폭행과 교도관에 대한 폭행, 심각한 폭행⁷⁾ 등 교정시설 내 안전을 위협하는 폭력적 범죄 사건도 증가하였다. 2024년 3월 말을 기준으로 수용자와 수용자 간 지난 1년 동안 전체 폭행 사건은 28,292건으로 전년 대비 27% 증가했다. 이 가운데 남성 교정시설의 폭행 건수는 12개월 동안 26% 증가한 26,375건을 기록했는데 이는 전년도 보다 19% 더 높아진 것이다. 여성 교정시설의 폭행 건수는 1,917건으로 36% 증가했는데 이는 전년도 보다 25% 정도 증가한 것이다. 그런데 수용인구 1,000명당 폭행 건수는 남성 수용자가 317명인데 비해 여성의 경우 544건으로 더 높았다. 이는 교정시설 내 폭행 건수를 공식적으로 집계한 2000년 이후 가장 높은 발생비이다.
한편 2024년 3월까지 전체 폭행 건수 가운데 수용자의 직원에 대한 폭행이 9,847건 발생으로 35% 정도를 차지한다. 이는 전년도 보다 32% 증가한 수치로 지난 2000년 이후 최고치를 기록한 것이다. 수용자의 직원에 대한 폭행은 남자 교정시설은 수용자 1,000명당 114건, 여자 교정시설은 286건으로 남자 교정시설의 경우 전년도 보다 22%, 여자 교정시설의 경우 42% 정도 증가하였다.
또한 2014년 3월 말을 기준으로 전체 폭행 사건 28,292건 중 심각한 폭행 사건은 11%, 3,215건이었고, 이는 전년도 보다 25% 증가한 것이다. 대상자 별로는 수용자 간 24%, 수용자의 직원에 대한 경우는 32% 정도 증가하였다.
7) 폭행은 병원치료를 요하지 않는 가벼운 밀침, 욕설, 때리는 모션 등을 말하고, 심각한 폭행은 의학적 치료가 필요한 정도의 폭력적 행위를 말한다. 구체적으로 성폭행, 뇌진탕 또는 골절, 화상 또는 찔림, 짓눌림, 광범위하거나 다발성 타박상, 멍든 눈, 코 부러짐, 치아 분실 또는 부러짐, 봉합이 필요한 상처, 물림, 일시적 또는 영구적 실명 등을 말한다(Ministry of Justice, https://buly.kr/7x4kxTD).

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