국문요약

남북 분단 78년 현시점에서 정치, 경제, 문화, 사회체제, 모든 부문의 통합이 중요하지만 남·북통일 후 국가와 사회의 안정을 위해서는 사법행정 그중에서도 교정행정의 통합은 매우 중요하다고 본다. 정치적으로 복잡한 사정 속에 시간이 흘러 가상하여 20년 후인 2044년에 남·북 통일이 된다고 해도 준비 시간은 길지 않다고 생각된다. 이것은 동·서독통일 후 41년이 지난 지금까지도 깊은 후유증을 겪고 있는 통일독일을 보면 쉽게 판단할 수 있을 것이다. 한반도는 남·북 통일의 과제를 남·북한의 새로운 역사에서 완전히 삭제할 수가 없다. 독일통일과정과 남·북한은 확실하게 복잡한 부문에서 비슷한 부문도 존재하지만 다른 부문도 존재한다. 따라서 남·북 통일 후 안게 될 책임과 문제점들은 독일의 통일을 이룩한 경험은 우리에게 소중한 사례가 될 수 있다. 그럼에도 불구하고 통일 후 북측지역의 교정정책을 어떻게 계획하고 실시하여야 할 것인가 보다 구체적으로 북한지역 교정시설의 문제점과 개선방법 교정시설 복구 비용, 북한교도소시설 활용 방법, 북한 교정공무원에 대한 재임용 표준, 수용자 재분류, 개별처우를 위한 특별프로그램의 개발, 교도소 신축 시 건축 형태, 재임용 탈락자에 대한 행정소송 준비, 교도소시설의 의료지원 방안, 군교도소와 민영교도소 분리 문제 등 수많은 문제들이 많다고 볼 수 있다.
통일 후 북한지역의 교도소정책의 문제는 그간 한국교정학회와 한국교정복지학회, 교정포럼 등에서 많이 다루지 않은 분야이다. 이 분야는 정치 상황이 지나치게 변동적이고 민감한 특별한 분야이기 때문이다. 이제는 동독과 서독 통일 사례등 외국의 사례를 비교하여 진지하게 검토해 보는 것도 학문적으로 의미가 있다고 본다.

※ 주제어 : 남·북한 간의 통합 교정행정,정치범 수용소, 북한수용소 인권 침해, 독일 통일 사례, 재소자, 교정정책 심리치료 프로그램, 재범 예방

Ⅰ. 서론

1. 연구의 목적

한반도는 일본 제국으로부터의 해방 직후 연합군이었던 미군 및 소련군의 진주와 정치이념의 차이로 분단되었다. 1945년 8.15 광복 이후 미소 군정기에 서로 다른 정치이념을 가지고 있던 미국과 소련의 영향으로 두 지역 간 정치, 이데올로기적 격차가 벌어져 종래에는 1948년 각자 별도의 국호와 통치체제를 수립하면서 남·북 분단이 확정되었다.
남북 분단 78년 현시점에서 정치, 경제, 문화, 사회체제, 모든 부문의 통합이 중요하지만 남·북통일 후 국가와 사회의 안정을 위해서는 사법행정 그중에서도 교정행정의 통합은 매우 중요하다고 본다. 향후 남·북 통일이 서서히 온다고 해도 한반도의 통일 준비 기간은 그렇게 충분하지 않다고 본다.
이것은 독일통일 후 33년이 지난 지금까지도 깊은 분쟁과 갈등을 겪고 있는 통일 독일을 보면서 우리는 쉽게 알 수 있을 것이다. 남·북 교정행정의 통합은 통합국가의 헌법 이념, 형사 법제의 변화에 의해 북한지역의 수감인원의 규모가 정해지고 필요한 교도소인력과 설비가 단계적으로 확정될 것이다. 다음 단계는 통합국가의 이념에 따라 수용자의 교육과 교정 활동이 이루어지게 될것이다.
남한의 교도소 행정은 교도소의 이념, 수용시설 및 복지, 수용자 인권 보장, 사회복귀를 위한 교육 및 교화 등 여러 분야에서 선진화된 것으로 평가받고 있으나 열악한 북측지역 교도소시설을 선진화하기 위해서는 교도소건물 개선과 직원 및 수용자 교육 등에 있어서 많은 예산이 필요할 것으로 예견된다. 북한지역 교도소시설은 북한 사회의 인권침해 상황의 중심이라 할 수 있으므로 우선 검토되어야 할 것이다. 교정 당국과 관련되는 기관 및 단체는 통합단계에서 예산 부족과 행정수요 증가에 대처할 가장 효율적인 방안을 단계별로 도출하여 여러가지 상황에 대비하여야 하는 것이 연구의 목적이다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

이 ‘논문의’ 연구의 범위는 “북한수용소의 문제점과 개선방안”으로서 향후 남·북 통일 후 교정행정 분야는 다른 어떤 분야보다 많은 문제점이 발생할 것으로 추측된다. 남과 북의 5000년 역사에 따른, 같은 동족과 언어 관습 등 동일한 면과 남·북 분단의 79년 세월은 다른 법과 제도, 정치, 문화등 국가와 사회의 각자 특정한 방향으로 역사를 유지 히고 왔기에 다른 상황이 주어져 왔다.
이 논문의 범위는 현재 이루어지고 있는 남·북한 교정행정의 비교연구와 남·북한의 교정행정통합 후 발생 되는 문제점과 추후 발생하는 해결방법을 연구하는데 주안점을 두었다.

Ⅱ. 이론적 배경

통합은 여러가지 의미를 뜻하고 있는데, 일반적으로 통합은 부분이 전체로 형성하는 것을 의미하며, 개별적인 단위가 일관성 있는 체계를 형성하는 것을 의미한다. 반대로 생각해 보면 통합되기 이전에는 개별 단위들이 존재하며, 통합 상태인 상호의존적인 관계를 형성하면서 체계적인 특징을 만들어 통합적 과정을 기술하는데, 사용하고 있다는 것이다. 통합을 문화적 혹은 사회적으로 나누어진 집단들이 하나의 영토적 단위를 결합시켜서 국민적으로 정체성을 확립해 나아 가는 단계이다. 여기서 통합은 문화집단, 사회집단이 일치하거나 불일치하면서 하위 단위나 지역에 대한 국가의 중앙권위를 확립해 나아 가는 문제와 관련한 의미에서 사용되기도 한다.

1. 남한의 교정행정 제도

1) 교정행정의 목표

교정행정의 목적은 교도소시설에 수용된 범죄자를 교정교화 하여 건전한 국민으로 사회에 복귀시키는 데 있다. 그러므로 교정교화 교육이란 이러한 목적을 달성하기 위한 방법으로 교도소 수용시설에서 수용자의 사회 적응력을 높이기 위하여 행하는 여러 가지 교육을 하는 것이다. 교육형주의에서 말하는 교정교화 교육의 의미는 범죄인의 도덕성과 책임감을 전환시키는 제반 교정 방법이며, 사회 적응성이 결여된 재소자에게 반사회적인 성격을 교정교화하여 정상적인 생활인이 되도록 교육하는 것이다(신용해, 2019 p31-32).
법무부 교정본부에서는 최근의 교정 처우가 회복적 사법을 중심으로 한 사법 모델, 또는 재통합모델로 바뀌고 있는 추세를 반사하여 전해져 내려온 교정교화 교육이라 할 수 있는 학과교육, 종교교육 외에도 문화예술교육, 원예치료 교육, 독서 치료교육 등과 같은 정서교육과 성폭력 사범에 대한 심리치료 교육 등 여러가지 형식의 교정교화 교육을 실시 하고 있다(신용해, 2019, p12-13).
현재 일선 교도소 현장에서 교정교화교육의 방법으로 시행되고 있는 독서교육, 알콜사범교육, 학과교육, 인성교육, 정보화 교육, 종교교육, 정서교육, 특정범죄자 재범방지 교육 등을 통합 인성교육과 심리치료를, 취업 지원 체제로 개편하되 중간처우 제도와 접목하여 사회 정착에 실질적인 도움을 줄 수 있도록 하고, 회복적 사법에 기초한 교정교화 교육의 실시를 위하여 전문적 인력 선발과 관리시스템을 정비하고 교육 공간을 확보하는 것도 검토하여 볼만하다(신용해, 2019, p13-14).
교정교화란 실정법 위반 등 반사회적 요소를 요 보호성 또는 범인성으로 보고 정상에서 일탈하거나 규범에서 벗어난 행위를 교정교화 하기 위하여 행하는 보호 또는 행형 작용이다(정상규, 2011, p92-92). 다시 말해 교정교화는 범죄인 및 비행 청소년의 건전한 육성 또는 인격도야와 개과천선을 재촉하는데 목적을 두고 있으며, 이는 교육법이 정하고 있는 자주적 생활 능력과 공민으로서의 자질을 향유 하게 하는 목적과 같은 취지이다(정상규, 2024, p93-94).
다만, 교정은 교육과는 달리 그 대상이 실정법을 위반하였거나 위반할 우려가 있는 자가 된다는 데 차이가 있다(정상규, 2024, p17-18). 대한민국의 교정행정기구표는 다음과 같다. 교정본부를 중심으로 4개의 지방교정청 7개의 구치소 포함 55개의 교정행정기관이 운영되고 있다. 그리고 경기도 여주에 소망교도소는 민영교도소이다.

2. 북한의 교정행정 제도

1) 교정행정의 목표

형무 행정 경찰기구인 사회안전부에서 관장하고 있는 북한만의 특수 형무소로 교화소는 2년 이상의 형량을 선고받은 수용자들이 가는 곳으로 우리의 교도소와 같다. 교화소도 일반교화소와 정치범교화소 두 가지가 있다. 교양소와 일반교화소가 모두 인민보안성 7국(교화국) 관리 대상인데, 반해 정치범교화소는 국가안전보위부가 관리한다(정상규, 2024, p16-17).
내용상 북한에서는 범죄자를 큰 범주에서 정치범과 경제범으로 나눈다. 정치범은 북한 체제를 비난하거나 부정하는 반민족적, 반국가적 범죄자를 가리키며 이 범죄행위에는 각종 종교를 신앙하는 행위도 포함된다(박광식, 2011). 그리고 정치범으로 지목되면 당사자뿐 아니라 가족까지 모두 처벌 대상이 된다(서민, 2019, p21-22).
정치범 자신은 ‘정치범교화소’에 수감되며, 정치범의 가족들은 사상적으로 영향을 받아 이미 변질된 집단으로 보기 때문에 대부분 ‘정치범관리소’에 수감된다(정상규, 2022 p42-43). 변천과 현황으로 북한의 수용체제를 보면 정치범은 항변의 기회 없이 바로 수용소에 입소하게 되고, 가벼운 위반은 집결소, 2년 미만, 형은 교양소, 2년 이상일 때 교화소로 입소하게 된다(박광식, 2016 p39-41).

교화소의 작업 형태는 크게 구내작업과 구외작업으로 나뉘며 구내작업은 교화소 주벽 내에서 실시하는 취사, 청소, 목공, 봉제, 벽돌찍기 등이 있고, 구외 작업은 농장, 벌목, 석탄 채굴 등 시설 밖에서 작업이 이루어진다. 이 밖에 보안원들을 보조하거나 다른 수용자를 감시 또는 통제하는 잡부 조, 면회장에서 일하는 면회 반 등으로 구성되어 있다(정상규, 2024, p41-42).
작업장은 큰 규모의 경우 300여 명 정도이며 조직은 반장, 조장 등으로 구성되어 있다(서민, 2019). 정치범수용소의 작업 형태와 환경은 핵기지 건설, 위험한 갱도나 비밀갱도 등 시설공사 등 위험한 작업환경에 노출된 것으로 알려진다(박광식, 2011 p39-41). 노동강도는 탄광 1일 3교대, 일반공장 1일 2교대, 농장 12시간 이상의 노동을 하고도 남은 시간 공동근무가 부여되고 휴일도 월 1회 정도로 매우 열악하다(정상규, 2024 p47).

3. 갈등이론¹⁾

사회는 서로 다른 이해관계를 추구하는 개인과 집단으로 구성되어 있으며, 이들이 대립과 경쟁, 갈등과 변화의 관계에 있다고 주장하는 이론으로 구조기능주의가 사회를 합의와 균형만 존재하는 이상향으로만 바라보고 있다는 비판을 가하면서 나온 이론이다(임형택, 2020 p35-36). 사회는 의견대립과 갈등을 가지고, 있어 항상 변화하며, 갈등은 사회발전에 기여한다는 견해이다.
사회에는 무질서가 늘 존재하여 불안정 하기 때문에 갈등이 일어난다. 이런 현상은 비정상적인 것이 아니라 보편적인 현상이다. 따라서 이 이론은 사회가 통합이 잘 되어 있고, 잘 짜인 체계가 아니라는 점을 강조한다.
경제적인 이해관계 또는 정치권력은 갈등의 중요한 요인으로 작용하며, 모든 사회는 일부 구성원들이 다른 구성원들을 탄압하고 강제함으로써 유지된다는 것이다. 사회문제는 지배자의 탄압과 착취에서 비롯하며, 사회의 각 부분들 간의 관계는 협동적이라기보다는 경쟁적이라는 관점을 가지고 있다.

4. 교환이론

교환이론은 개인이나 사회적 관계에서 일어나는 행동과 그에 따른 보상을 말한다. 즉, 기업이 소비자에게 제품을 주는 대가로 돈을 받고, 소비자는 자신의 욕구 충족을 위해 제품을 고른 대가로 돈을 내는 것과 같다. 이러한 거래는 교환이론의 기본, 이념이며. 그 과정이 성공적으로 이루어질 때 기업과 소비자는 각자 원하는 것을 얻게 된다. 또한, 교환이론은 마케팅의 토대가 되며 소셜 마케팅에서도 기본 원리다. 그래서 소셜 마케팅은 타깃 수용자가 권장 행동을 수행하는 대가로 보상받기를 원하며 자신에게 얼마나 이익이 될지를 생각하고 판단한다. 그러므로 교육이나 법, 커뮤니케이션 등 행동 변화를 촉구하는 다른 분야와 구별된다. 그리고 동기, 기회, 능력의 유무에 따라 교육, 소셜 마케팅, 법이 다양하게 적용되기 때문에 행동 변화를 유도할 수도 있다(송은희, 1969 p65-66). 1) ‌사회는 서로 다른 이해관계를 추구하는 개인과 집단으로 구성되어 있으며, 이들이 대립과 경쟁, 갈등과 변화의 관계에 있다고 주장하는 이론. 구조기능주의가 사회를 합의와 균형만 존재하는 이상향으로만 바라보고 있다는 비판을 가하면서 나온 이론이다. 계급 사회의 적대적 모순은 필 연적으로 갈등을 수반하며 이 갈등은 어느 한 계급의 승리와 다른 계급의 몰락으로 결말이 난다는 마르크스의 이론이다.
사회 영역에서 전체 사회 계급 간에, 또는 개인 간에, 심지어 한 개인 안에서도 발생할 수 있다. 사회 계급 들 간의 갈등은 그들의 계급적 이해관계의 대립에, 즉 적대적 모순에 근거한다. 그렇지만 ‘갈등’ 개념은 ‘적대(Antagonismus)’ 개념과 동일하지는 않다. 사회 영역의 모든 갈등의 기초에 항상 적대적 모순이 놓여 있는 것은 아니다. 그리고 비적대적이긴 하지만 사회주의 사회에 특징적인 모순이 갈등으로 나아갈 수도 있다.

5. 통합이론(unification theory)

국가 간의 갈등 해소 및 경제적 번영을 목적으로 하는 평화전략 이론으로 제2차 세계대전 이후 냉전으로 인한 서구 여러 나라들의 단결, 유럽경제공동체·유럽석탄철강공동체 등 초국가적인 현상이 나타나면서 등장한 이론이다. 각국의 분쟁을 평화적인 방법으로 해결하는 동시에 서로 협력하여 함께 잘 살 수 있는 제도나 체계를 자발적으로 만들자는 인식에서 나왔다.
대표적인 이론가로는 미트라니(D.Mitrany), 하스(Ernst B.Hass), 도이치(K.Deutsh), 에치오니(A.Etzioni), 린드버그(Leon N.Lindberg), 나이(Joseph S.Nye,Jr.) 등이 있다(송은희, 1969 p61-62). 하스는 통합이 이루어지기 위한 조건으로 통합 당사국들의 정치엘리트 가치관이 본질적으로 같으면서도 다원적이어야 할 것, 정치적인 안정이 이루어져 있어야 할 것, 경제 수준이 비슷하고 천연자원에 대해 상호보완적 관계이어야 할 것, 군사력 수준이 서로 비슷해야 할 것 등을 들었다.
여기에 지리적으로 가깝고, 통합 상대국이 비슷한 문화를 가지고 있으며, 통합 당사국의 정치집단 및 국민들이 우호적이면 통합이 더 잘 이루어진다고 보았다(허문영외, 2010). 개별적인 국가 차원에서 보면 복지·사회발전·체제안정의 수준이 높을수록 강한 군사력 및 경제력이 높을수록, 관료의 능력이 높을수록 통합이 이루어지기 쉽다. 유형은 4가지가 있다(송은희, 1969 p65-66).

6. 선행연구의 검토

김명철(2010)은 통일교육원의 연구에서 세계 최악의 인권국으로 알려진 북한에 대해 유엔을 중심으로 압박이 가해지고 있다는 사실과 수많은 북한 주민들이 기아가 북한을 강타한 1990년대 이래 국경을 넘어 중국으로 향했다는 사실 비록 지금은 중국으로 향하는 탈북자의 수는 큰 폭으로 줄어들었지만, 광범위한 식량부족을 피하고 소득을 얻거나 정치적 억압으로부터의 자유를 위한 탈북은 오늘날까지 계속되고 있다는 연구를 하였다.
중국은 이들을 난민으로서 보호하고 피난처를 제공할 의무가 있음에도 불구하고, 오히려 정기적으로 이들을 체포하여 강제송환하고 있다는 연구와 강제 송환된 사람들은 구금, 비인간적 처우, 고문, 강제노역과 소위 정치범 수용소 투옥은 물론 사형에 이르기까지 심각한 인권 유린에 직면하고 있다는 사실을 연구하였다(정상규, 2024 p 61-63).
경의성은 북한의 형사법은 사회주의 체제를 모든 반혁명 세력으로부터 보호하고, 모든 주민들을 계급투쟁과 주체사상으로 무장하도록 하는 것을 그 목적으로 한다는 사실, 북한 형사법은 최고의 규범력을 가진 김일성 주체사상을 정점으로 김일성 교시, 조선노동당 규약, 사회주의헌법, 형법과 형사소송법 등 형사법령, 각종 정령·결정·명령·규정·지시 등이 단계적으로 상하위의 체계를 이루고 있다(정상규, 2016 p37-38 재인용).
북한 헌법은 민주적 중앙집권제와 집단주의 원칙을 채택하고 있어 형사사건을 담당하는 법관의 신분보장이나 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라서 재판하는 직무상의 독립은 원천적으로 봉쇄되어 있으며, 개인의 형사사법상 기본권도 잘 보장되지 않고 있다는 현실. 북한은 형사법을 전면 개정하여 유추해석 허용원칙을 삭제하는 등 북한의 법과 제도에 대하여 연구하였다(민낙기, 2019 p34-35). 경의성은 통일교육원 과제물 자료에서 북한의 형집행제도는 형벌의 처벌은 물론 사회적 교양 처분과 손해 보상 청구도 포함되며, 이들에 대한 구체적인 내용은 형사소송법과 판결·판정집행법에서 연구하고 있다(정상규, 2016, p21-22 재인용).
김수암은 북한의 형사 법제상 형사 처리 절차와 적용 실태에 대하여 연구하였고 김국신, 북한인권 국제사회의 동향과 북한의 대응 방안에 대하여 통일연구원에서 연구하였다. 북한의 구금시설 및 행형제도에 관한 고찰을 통하여 북한의 수용시설인 정치범수용소, 교화소, 노동단련대 등에 대하여 한국행정학회에 연구논문을 발표하였다.
북한인권정보센터에서는 민간단체이지만 2003년부터 지속적으로 북한수용소의 문제점에 대하여 지적하고 북한구금시설의 총서를 제작하여 북한수용소의 인권실태를 연구하고, 북한이탈 정신건강(PTSD) 향상을 위한 통합시스템 구축방안 연구 납북자 가족 실태조사를, 실시 이산가족 실태조사, 실시 북한 이탈 여성청소년 실태조사를 2003년부터 계속하여 실시하고 있다.

Ⅲ. 독일의 교정행정 통합 사례

독일, 예멘, 베트남 같은 주요 나라의 통합 사례는 남·북한의 통합을 논의함에 있어 중요한 모델이 될 것이다. 독일은 주변나라의 협조와 도움으로 평화적인 통일을 이루었으나 베트남은 무력 통합의 절차를 거쳤으며 예멘은 통합 이후 분단되어 결국 무력으로 통합을 이룬 예라 할 수 있다(정상규, 2024).
이들 국가는 각자 다른 방식과 형태로 이루어졌지만, 통합에 따른 갈등과 조정의 과정을 거치고 있다. 이 중 독일의 통합사례는 양 체제 국민의 합의에 의한 평화통합으로서 행정체제 개편에 있어서도 시사하는 바가 크다. 1990년 10월 3일, 독일은 분단 45년(1945-1990) 만에, 통일되었다(정상규, 2024, p101-102).
거의 할수 없는 것으로 보였던 독일의 통일은 고르바초프의 등장으로 실현되었다. 독일통일은 새로운 헌법으로 통일된 것이 아니라, 서독의 법률과 국가제도의 기본구조가 동독지역에 이전됨으로써 이루어졌다. 서독의 민주주의가 무너진 사회주의에 이식된 통일이었다. 어쩔 수 없었던 서독의 포용력이었다. 통일 후 동독의 5개 주는 최단기간에 의회를 구성하였고, 행정조직을 재건하기 시작했다. 계획경제는 시장경제로 전환되었고, 사회적 안전망 구축과 생활물자 공급체계도 재편되었다. 교육체계도 모두 서독식 모델로 개편되었다. 통일 후 가장 시급했고 어려웠던 과제는 행정통합이었다. 교정조직의 통합도 그중에 하나였다.

1. 행정통합 과정

동독의 교정제도를 어떻게 서독의 민주적 교정제도로 변형할 것인가? 독일정부는 서독 기본법 제30조에 따라 구동독 교정조직과 교정시설을 주 정부에 이관했다. 주 정부의 교정법이 발효되면서 구동독 교정조직의 해체 및 개편작업이 착수되었다. 주정부 교정청은 교정과 무관한 분야를 분리해 나갔다. 이후 재심사, 직원교육 및 훈련, 재연수가 실시되었다. 5개 주 교정청은 서독의 주 교정청과 각각 자매 결연을 맺었고, 인적, 물적 지원을 받았다(정상규, 2024, p101-102).

1) 교정조직 개편

대대적인 조직개편을 통해 교정 고위직은 모두 서독 출신으로 교체되었다. 남은 하위직은 재임용신청을 통해 개별 심사를 받았다. 재임용은 적성, 능력, 전문성에 따라 결정되었다. 통일조약 제13조 제1항, 제20조, 통일조약 제1문서가 그 법적 근거였다. 충격을 흡수하고, 민주주의 공동체에 같이 융화되어 간다는 법 규정이었다(정상규, 2024, p103-104).

2) 인적 청산

인적 청산이 문제였다. 서독식 표현으로 인적 정비였다. 이것은 교정조직에 일대 변화를 몰고 왔다. 55세 이상 교정공무원은 재임용에서 탈락됐고, 연금생활자로 편입되었다. 하위직 동독 교정공무원은 약 50%를 재임용했다. 인적 정비기준은 과거의 근무부서가 아니라, 활동 정도에 따라 결정되었다. 반인륜적 범죄행위와 세계인권선언에 규정된 인권침해행위는 재임용 탈락의 첫 번째 기준이었다(정상규, 2024, p105-106).

3) 인적 충원

통일 후 5개 주의 교정청은 각각 교정전문학교를 운영했다. 신규채용과 재교육이 실시되었다. 신규채용 인원은 매년 60명, 3년 과정이었다. 대부분 고등학교 졸업자였다. 예산은 주 정부에서 지원했고, 교육생에게 월 1400 DM(84만 원)가 지급되었다. 당시 동독지역 실업률이 공식통계로 16%, 암수통계로 30%였다. 교정공무원은 구 동독 젊은이들에게 인기가 있었다. 주 정부는 젊은 교정이 향후 교정개혁을 주도할 것으로 기대했다(정상규, 2024, p106-107).²⁾

4) 문제점

그러나 인적 재정비 과정에서 많은 문제점들이 도출되었다. 수구 세력 간의 내부 갈등과 신·구세력 간의 심리적 갈등이었다. 서독출신 고위직 간부와 동독 출신 교정공무원 그리고 동독 출신 교정공무원 내부의 신·구 세대 간의 갈등은 심각했다(정상규, 2024). 새로운 장벽, 마음의 분단이 여기에도 있었다.
서독 출신 간부들은 동독 출신 동료들에게 창의력, 결단력, 분쟁해결 능력이 없고, 미리 정해진 기준에 따르기만 하고, 권위적이라고 비난했다. 반면 동독 출신 교정공무원들은 서독 출신 간부들을 향해 지나치게 거만하며 동료 의식도 없고, 형식적인 업무 관행에만 집착한다고 비난했다. 40년 동안 이질화된 교정행정문화가 만들어 놓은 장벽이었다(서민, 2020, p16-17).
신구 세력 간의 갈등도 보다 증폭되었다. 동독 출신 교정 공무원과 신규임용 교정공무원은 직무수행과정에서 상호 불신이 컸다. 서독식 직무교육을 받은 젊은 교정공무원들은 그들은 아직도 동독의 관행에 젖어 있고, 복지부동이다. 무엇을 해야 하고, 어떻게 문제를 해결해야 하는지 모른다. 스스로 책임지는 것을 두려워한다고 비판했다.³⁾ 2) [www.moj.go.kr] III. 한국 통일 후 북한지역 교정정책의 방향 - 법무부
3) 데이비드 호크. “잔인함의 집결”(도서출판 시대정신. 2007)

5) 물적 통합과 문제점

먼저 구 동독지역에 연합으로 교정청이 한시적으로 신설되었다. 교정청은 구 동독지역 교정조직이 보유한 모든 동산(動産)에 대한 물품조사와 기술적 장비 분배방안을 준비하였다. 이 기구를 통해 무엇이 어떤 주에 어떻게 지원되어야 하는지에 대해 목록표를 만들어 정비하였다. 1991년 7월 26일, 8월 28일, 10월 29일 세차례에 걸쳐 각 주에서 파견된 자에게 교부되었다(남준락, 2015, p29).
각 주가 필요한 물품에 대하여 통보를 한 후 지역 교정청에서는 각 주별로 필요한 목록을 작성하였다. 하나의 물품에 대하여 여러 주(州)가 필요하다는 요청을 한 경우에는 기획팀이 작업을 근거로 어떤 주에 그 물품을 이양할 것인가를 작업반에서 결정하였다. 부동산에 대하여는 5개 주 교정대표자들의 타협에 따라 브란덴부르크 내무부가 처리하였다(정상규, 2024, p112).

6) 법적 분쟁 사례들

독일통일 후 인적 청산과 관련하여 법적 분쟁이 줄을 이었다. 교정공무원과 직접 관련된 사례는 아니지만, 독일통일 후 공무원 관련 분쟁이기 때문에 간략하게 네 가지만 소개하고자 한다. 대한민국의 통일에도 참고가 될 수 있을 것이다(정상규, 2024, p121-122).

(1) 구동독 경찰관이 제기한 해임에 대한 헌법소원(BVerfGE 92, 140)

(가) 사실관계
사회주의 통일당(SED) 열성 당원의 전력을 지닌 동독 인민경찰(Volkspolizei)의 한 경사가 사회주의 통일당과 슈타지(Ministerium fur die Staatssicherheit, MfS: Staatssicherheitsdienst, Stasi, 국가공안국) 경력 때문에 정식 해임되었다. 법치국가의 기본원칙에 따라 활동하는 경찰직에 이 경사가 종사하기에는 적합하지 않다는 것이 해임 이유였다. 이 경사는 베를린주 노동법원(Lande-sarbeitsgericht)에 노동소송을 제기하였지만, 주 법원은 해임을 확정하였다.⁴⁾ 경사는 이에 불복하여 연방헌법재판소(BVerfG)에 헌법소원을 제기하였다(정상규, 2024, p114-115).

(나) 연방헌법재판소의 결정
1995년 2월 21일 연방헌법재판소(BVerfGE 92,140)는 베를린 주(州) 노동법원의 판결을 파기하고 사건을 환송하였다. 연방헌법재판소의 결정에 따르면, 통일조약은 동독의 공무원들을 독일연방공화국의 공직에 광범위하게 흡수하도록 되어 있다.
특별한 경우 즉시 해고할 수 있도록 특별규정을 두고 있는데, 특수한 해고 근거로는 동독 시절 인간으로서의 기본가치와 법치국가의 원칙을 위배했을 때, 또는 과거에 국가공안부를 위해 활동하였을 때이다(남재성 외, 2005, p23-24). 고용 관계를 계속 유지해야 할지, 중지해야 할지의 여부는 개별적으로 구체적인 정황을 근거로 결정되어야 한다. 4) [www.moj.go.kr] III. 한국 통일 후 북한지역 교정정책의 방향 - 법무부

“구동독 시절 사회주의 통일당(SED)의 목표에 부합된 활동을 하여야 한다”는 동독 공직자들에게 요구된 원칙을 지킨 것, 다시 말하면 동독 공산정권과의 밀착 정도로서만 해고할 수는 없고, 자격 미달이나 업무태만 등 다른 요건이 있어야 해고할 수 있다(신의기 외, 2010)고 결정하였다. 이 결정은 과거에 저지른 직무상 과오(범죄행위)와 과거경력(활동부서)을 구분한 결정으로 기존 공무원의 해고요건을 강화한 것으로 평가되었다.

(2) 대기발령 판결(Warteschleifenurteil, BVerfGE 84, 133)
독일통일 이후 현실로 나타난 문제가 직위해제이다. 1991년 4월 24일의 대기발령 판결(WarteschleifenurteilBVerfGE 84, 133)을 살펴보고자 한다(하태영, 2006, 27-28).

(가) 사실관계
동독의 국가공무원들은 통일조약에 따라 그 직무가 연방정부 혹은 주(州)정부의 권한에 귀속되었고, 통일 후 각각 해당주(州)의 관할로 이동하게 되었다. 담당 업무가 소멸된 고용 관계는 6개월의 기간 동안 기존의 평균봉급 70%가 지급되는 《휴직하는 형태》로 청산되었다. 이러한 《대기발령》 끝에 복직 혹은 해직 그리고 퇴직이 뒤따랐다. 이러한 조치에 반대하여 3백2건의 헌법소원이 제기되었다.

(나) 연방헌법재판소의 결정
독일 연방헌법재판소는 헌법소원을 기각하였다. “직업선택의 자유에 대한 헌법상의 권리가 침해받은 것은 아니다”고 결정하였다. 결정 이유를 보면, 구동독에서의 고용자 수는 노동력 실제 수요에 비해 지나치게 높다. 인원감축 없이는 연방과 연방주들의 재정 능력에 아주 과도한 부담을 주게 된다. 이를 회피하는 것은 극히 중요한 목표 중의 하나이다. 국민경제와 납세자에 과도한 부담을 주지 않으면서 이 문제를 해결하기 위해서는 오직 공공자금을 절약하여 지출함으로써 달성될 수 있다.
따라서 이러한 사정으로 해직과 퇴직이 불가피한 경우에는 원칙적으로 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없다. 다만, 해직으로 인해 임산부 보호(Mutterschutz) 규정을 어기게 될 때는 예외가 인정된다. 장애인과 나이 많은 고용인 그리고 배우자 없이 아이를 키우는 자에 대해서는 충분한 고려가 필요하다(정상규, 2024, p123).

(3) 판·검사에 관한 2건의 결정(BverfGE 87, 68, 95)

(가) 사실관계
판사선출위원회는 판사들중에서 선출된 4명과 새로 구성된 후 각 주의회에서 선출된 6명의 위원 등 10인으로 구성되어 있다. 통일 이후 새로운 상황에서도 계속 근무하기를 원하는 판사와 검사는 자유주의, 민주주의, 연방주의, 사회적 복지주의 그리고 환경보호를 지향하는 법치국가에 대한 신념, 도덕적·정치적인 청렴, 전문적인 자격 및 재교육에 대한 준비, 직업윤리를 기준으로 재심사를 받아야 했다(정상규, 2024, p127).
그때 동독 판사들 대부분이 보유하고 있던 사회주의통일당 당적은 그 자체만으로는 큰 의미가 없었으나, 적극적으로 당 활동을 한 경우는 그 사정이 달라졌다. 여기에는 검사와 판사들이 관여하였던 판결문들이 심사 대상이 되었다. 이 과정에서 젊은 판사들이 계속 근무 할 수 있는 기회를 가지게 되었다.
그들은 정치적인 형사사건에 관여할 기회를, 아직 많이 가지지 못했었기 때문에 독일통일 후 새로운 상황에서 옛 사회주의통일당 판사들보다 재임용될 기회가 많았다(하태영, 2006). 판사선출위원회로부터 계속 근무할 수 있다고 추천된 자들은 주(州) 법무부 장관에 의해 임명된 후 3년간의 시보 기간을 거쳐야 했다. 이 시보 기간은 2년간 더 연장될 수도 있었다. 그 후 평생 근무할 수 있는가, 혹은 해직되는가의 여부가 결정되었다. 구동독 시절에 재직하였던 판사와 검사들의 60% 정도가 계속 근무할 수 있게 되었다(정상규, 2024, p128).

(나) 연방헌법재판소의 결정
해직된 자들은 단지 예외적인 경우에만 법률에 호소하였다. 독일 연방헌법재판소에 직접 헌법소원을 제기한 경우는 한 건도 없었다. 그러나 작센주에서는 재임명이 탈락한 판사들에게 법관복무법원에 제소할 수 있는 길을 열어줄 것인지에 대해서 논의되었다.⁵⁾ 연방헌법재판소는 1992년 7월 8일 법관복무법원의 제청에 의한 판·검사에 관한 2건에 대한 결정(BverfGE 87, 68쪽, 95)에서, 행정법원(Verwaltungsgericht)이 해직에 관한 재심사를 담당한다고 결정하였다.
왜냐하면, 이 경우는 판사직 혹은 검사직에 임용할 것인지 여부가 문제이지, 직무상의 과오로 인한 소송이 아니라고 판단하였다. 작센주는 주법률을 이에 맞추어 개정하였다. 단 한 명의 해직 판사가 연방행정법원에까지 소송을 제기하였으나, 연방행정법원은 1995년 11월 6일 그 소송을 기각하였다(정상규, 2024, p124).

▶ 다음호에 이어서

5) [www.moj.go.kr] III. 한국 통일 후 북한지역 교정정책의 방향 - 법무부