Ⅲ. 영국 정부의 교도소 개혁 전략의 딜레마

1. 조기석방제의 확대: 엄격한 준수조건 부가의 모순

영국이 교도소 과밀화 해소 등 여러 문제를 해결하기 위해 가장 중점적으로 추진하는 것은 수용자의 조기석방제이다. 보수당 정권기인 2023년 10월 16일에 당시 법무부 장관 알렉스 콜크(Alex Chalk)는 하원에서 수용자들은 만기 출소일보다 최대 18일 전에 석방하겠다고 발표했다(UK Parliament, 2023.). 이는 2003년 형사사법법 제248조(Criminal Justice Act 2003., s.248)에 근거를 둔 것으로 법무장관은 일정한 준수사항을 부가하는 조건으로 만기 전에 수용자를 출소시킬 수 있다.
석방 대상자는 유기징역 대상자이며, 따라서 종신형은 대상에 들지 않는다. 또한 심각한 폭력 범죄, 테러 범죄 또는 성범죄로 유죄 판결을 받은 수용자는 제외된다. 당시 영국 정부는 이 조기석방제를 교정시설이 특히 과밀화된 지역에서만 한정적으로 시행하였다.
노동당은 이 조기석방제를 확대하여 일반 수용자는 형기의 40%, 성범죄와 심각한 폭력 범죄자의 경우 형기의 50%, 그리고 가장 위험한 범죄, 스토킹, 상습적 가정폭력의 경우 형기 67% 정도를 채운 경우 만기 전 출소시킨다고 발표하였다(GOV.UK, 2024. 7. 16.). 조기석방자에게 전자발찌, 통금제한, 보호관찰 등의 준수조건이 부가되며, 위반시 재구금한다는 것이다.
그런데 조기석방제는 이미 2007년부터 2010년까지 교도소 과밀 문제를 해결하기 위해 도입되었지만, 출소자들의 재범률이 80%에 달하였고, 이들이 다시 교도소로 수용되는 회전문 현상으로 이어졌다. 그 원인으로 수용자의 조기출소 이후 사회에 성공적으로 정착할 수 있도록 지원하는 조치들이 연계되지 못하였고, 부가되는 준수조건이 너무 엄격하여 위반 소지가 크고, 보호관찰 시스템도 제대로 작동되지 못하였다는 비판이 제기되어 왔다(Tidmarsh, 2020.).

2. 엄격한 형사정책: 단기 구금형의 폐해

2022년을 기준으로 영국의 단기 구금형 수용자는 전체 수용자의 5%를 차지하는 것으로 나타났다. 그런데 단기 구금형은 몇 가지 문제점이 지적되었다.
첫째는 교정시설의 과밀화를 지속화하고, 둘째는 단기 수용으로 체계적인 교정처우 프로그램을 운영할 수 없어 교정효과를 기대하기 어렵다. 이는 재범으로 이어져 사회 내 처우 대상자보다 단기 수용자의 재범률이 더 높은 것으로 나타났다. 즉, 영국 법무부가 2023년 7월에 발간한 입증된 재범(Proven reoffender)¹⁾ 보고서를 기초로 영국 의회가 분석한 결과에 따르면 6개월 이하 구금형에서 석방된 성인의 재범률은 평균 58.5%, 1년 미만의 구금형에서 석방된 성인의 재범률은 56.2%로 나타났다. 1년 이상 구금형에서 석방된 성인의 재범률이 22.2%에 비해 단기 수용자의 재범률이 월등하게 높다(Mutebi, & Brown, 2023: 10).
셋째는 교정비용의 효율성 문제를 들 수 있다. 2022년을 기준으로 수용자 1인당 교정 비용은 £47,000 정도이었지만, 지역사회 내 1인당 보호관찰 비용은 £3,550 정도로 나타났다. 즉 수용비용이 보호관찰 비용보다 13배 정도 더 필요하였다(Mutebi, & Brown, 2023: 20). 넷째는 단기형 출소자는 사회내 처우 대상자보다 출소 후 노숙자가 될 가능성이 더 높고, 취업에 실패할 가능성이 더 높았다(Ministry of Justice, 2023.7.27.). 또한 단기형 출소자로 전자발찌 부착시 미부착 출소자보다 취업에 실패할 가능성이 더 높았다. 1) 입증된 재범은 수용자의 출소 후 1년의 추적 기간 및 해당 범죄로 재판을 받는 6개월간 행한 모든 범죄를 말한다. 영국은 출소자의 재범률을 2011년부터 분기별로 분석하여 발표하고 있다(GOV.UK, 2011.).

3. 교정시설의 확충, 해외 교도소 활용: 졸속 시설과 교정처우 실효성의 문제

전임 보수당 정부는 2025년까지 교정시설을 신설하거나 기존 시설을 보수하여 20,000개의 수용실을 늘릴 것이라고 발표하였고(UK Parliament, 2023.), 실제로 2024년 7월까지 약 7,500개의 수용실이 증설되었다(GOV.UK, 2024.7.16.). 그러나 급속한 교도소 신설은 지역주민과의 마찰을 일으키고 있고, 기존 수용자들이 사용하던 레저공간, 직업훈련공간 및 교육공간 등을 줄여 조립식인 급속배치셀(Rapid Deployment Cells)을 설치함으로써 결과적으로는 수용자들의 편의성을 떨어뜨리는 졸속행정이라는 비난을 받고 있다(Prison Reform Trust, 2023.).
또한 영국은 자국 내 교도소를 증설하지 못하자 알바니아와 에스토니아 등의 교정시설을 임대하여 수용자들을 이송하고 있다. 이 해외 교도소 임대 수용정책은 벨기에와 노르웨이가 네덜란드의 유휴 교정시설을 임대받아 자국의 수용자들을 수용한 정책에서 착안 되었다(RT News, 2014. 9.11.). 벨기에는 2010년부터, 노르웨이는 2015년부터 네덜란드와 임대계약을 맺어 네덜란드의 교도소에 수용자들을 이송하였다. 교도소장은 이송국가의 국적을 갖지만, 교도관은 양국의 교도관이 함께 근무하며, 양해각서에 따라 양국의 법령이 적용된다.
그러나 영국의 해외교도소 수용정책은 비판적 요소를 안고 있다(Prisoners Abroad, 2023.). 첫째, 수용자들이 가족과 멀리 떨어져 접촉 기회가 차단됨으로 정서적인 불안을 가져오고, 나아가 가족의 해체가 가속화될 수 있고, 둘째, 영국 교도관이 아닌 주재국 교도관에 의한 교정처우 프로그램 운영의 실효성이 담보되지 않으며, 셋째, 영국 내보다 교정비용이 더 많이 들어 결국 영국민의 납세부담이 가중되며, 넷째, 수용자들이 영국 내 교정시설보다 재활을 위한 직업훈련이나 인근 기업에서의 인턴취업 등의 기회를 찾을 수 없어 출소 후 사회정착이 더 어려워진다는 것이다. 다섯째, 적절한 의료적 치료를 받기 어렵고 특히 정신과적 치료에 한계를 보여 수용자들이 더욱 극심한 장애로 빠져들 위험이 있다는 것이다.

4. 급격한 교도관 확충: 높은 퇴사율과 사회적 비용 증가

영국은 수용인원의 증가 및 교정시설의 확충, 조기석방제 도입에 따른 교정처우 및 사회 내 처우 등을 담당할 교도관 및 보호관찰관을 대폭 증가하여 2024년 3월 말을 기준으로 65,018명이 근무하고 있다. 직렬별로는 교정직 57.2% 37,202명, 보호관찰직 31.4% 20,412명, HMPPS 본부 및 지역 서비스 등 7,404명 11.4%이다. 이 가운데 3년 미만의 근속 연수를 가진 교정직은 41.5%, 보호관찰직은 35.9%인 것으로 나타났다(HM Prison & Probation Office, 2024.).
그런데 과밀수용과 열악한 시설, 수용자와의 갈등 및 부적응, 보호관찰 사무의 폭주 문제로 퇴사율 및 이직률이 높아 결국 해당 경력이 낮은 직원들에 의하여 교정 및 보호관찰이 이루어져 전반적인 처우의 질이 낮아진다는 비판에 직면해 있다. 교도관은 채용 후 이론교육 3주, 실무수습 7주를 거쳐 교도소에 배치된다(HM Prison & Probation Office, 2024.). 그런데 이는 교육기간이 지나치게 짧고, 그마저도 이직 및 퇴사로 인해 전반적으로 경력이 낮은 선임 교도관들로부터 수습이 이루어져 교정업무와 수용자관계, 교도소 문화를 제대로 이해하지 못하는 상태에서 업무에 투입되는 것으로 나타났다.
또한 수용자의 교도관에 대한 폭행 등은 교도관의 안전을 침해하고 사기를 떨어뜨려 이직과 퇴직의 직접적인 원인으로 지적되고 있다(Ministry of Justice, https://lrl.kr/lg92). 결국 교도관의 높은 이직율과 퇴사율은 수용자 교정처우의 질을 떨어뜨리고 수용자의 출소 후 재범에 영향을 미치며, 국가의 교정비용을 끌어올리는 악순환으로 이어진다는 비판을 받고 있다(Independent, 2019.5.30.).

5. 교정시설 감시체계의 작동: 실효성의 한계

영국은 교정시설 등을 감사하고 모니터링하기 위하여 교도소마다 독립감시위원회(Independent Monitoring Board)를 설치하고, 법무부 산하에 왕립교도소감사원(His Majesty’s Inspectorate of Prisons: HMIP)을 두었다. 교도소감사원은 잉글랜드와 웨일즈의 모든 교정시설, 이민서비스구금시설에 대한 독립적인 감사 권한을 가진다.²⁾
HMIP는 모든 교도소를 2~3년에 한 번씩 감사를 하고 고위험 시설은 더 자주 검사를 할 수 있다(HMIP, https://lrl.kr/g41o). 감사는 사전 통보 없이 이루어질 수 있고, 감사관은 모든 시설과 기록에 접근할 수 있다. HMIP는 비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약(Optional Protocol to the UN Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment: OPCAT)의 내용을 반영하여 감사기준을 교도소가 안전(Safety), 존중(Respect), 목적있는 활동(Purposeful activity), 석방준비(Preparation for release) 등의 적절한 수행 여부를 평가한다(HMIP, 2024: 8-9).³⁾
감사방법은 다양한 시간대에 교정시설의 환경과 수용자 처우, 수용자의 일상생할, 면회 등을 관찰하며, 수용자에 대한 설문조사 및 면담, 청소년사법위원회, 독립감시위원회, 자원봉사단체 및 변호사 대표, 방문객 등의 의견청취, 각종 문서검사 등 다양한 방식으로 이루어진다. 감사결과는 감사 기간 내내 감사대상자에게 피드백되며, 감사가 종료된 후 14일 후에 최종 결과보고서를 공개한다(HMIP, https://lrl.kr/g41o). 이 최종 결과보고서에 따라 교도소장 및 법무장관 등은 해당 교도소의 개선계획을 수립하고, 이를 HMIP에 통보한다. 이때 위 4대 감사기준을 충족하지 못하고 그 상황이 매우 심각한 경우 감사 종료 후 7일 이내에 1차 긴급통지(Urgent Notification)를 법무장관에게 발송한다. 법무장관은 28일 이내에 해당 문제의 개선대책을 공개하여야 한다. 2) 왕립교도소감사원은 1952년 교도소법 제5조 및 제43조(Prison Act 1952, S.5A, S.43) 및 1981년 1월 1일자 국왕서명매뉴얼(royal sign-manual) 근거를 두어 1982년부터 신설되었다(HMIP, 2024, 7). 교도소감사원은 교도소 및 법무부로부터 독립된 감사기관이다. 수석감사관(Chief Inspector)은 5년 임기로 교정공무원이 아닌 사람을 법무부장관이 임명한다.
3) 이에 대하여 HMIP는 교정시설은 수용자를 안전(Safety)하게 구금할 여건을 갖춰야 하며, 수용자는 인간으로서의 존엄성을 존중(Respect)받아야 하며, 수용자는 자신에게 이로운 활동에 참여(Purposeful activity)할 수 있으며, 수용자는 사회에 잘 정착할 수 있도록 지원받을 수 있어야 한다(Preparation for release)며 이러한 비전을 실천할 수 있는 교정처우 프로그램 및 환경을 갖춰졌는가를 감사한다고 밝히고 있다.

HMIP는 1차 감사 후 해당 교정시설에 통보 후 진행확인감사(Independent Reviews of Progress: IRP)를 할 수 있다(HMIP, https://lrl.kr/g41v). IRP는 통상 1차 감사 후 12개월이 지난 후 이틀 반 정도에 걸쳐 시행되며, 25일 이내에 결과보고서를 공개한다. 결과보고서는 전혀 진전 없음(No meaningful progress), 약간의 진전(Insuffici-ent progress), 상당한 진전(Reasonable progress), 훌륭한 진전(Good progress) 등으로 평가된다.
그런데 HMIP의 시설 및 처우 개선 요구를 받아도 실제 개선은 제대로 이루어지지 않는다는 지적이다. 대표적으로 원즈워스교도소(HMP Wandsworth) 사례를 들 수 있다. 이 교도소는 1851년 런던 남서쪽 서리지역에 개설되었고, B 보안등급의 남성전용 교도소로 979명을 수용할 수 있지만, 2024년 4월에 실시한 HMIP 감사에서 1,521명을 수용한 것으로 밝혀졌다(HMIP, https://lrl.kr/g41z). 원즈워스교도소는 2011년 HMIP의 감사에서도 많은 문제점을 지적받았다(HMIP, https://lrl.kr/g41C). 그러나 이후에도 연이어 수용자의 자살, 자해, 탈출, 교도관과 수용자의 성관계 사건 등이 연이어 발생하였다. HMIP는 여러 번 이러한 문제점을 지적하는 감사결과 보고서를 공개하고, 긴급통지서를 발송하였지만 상황은 개선되지 않았다. 결국 HMIP는 2024년 8월 6일 자로 원즈워스교도소에 대하여 “매우 충격적이고, 매우 열악하며, 낙담스럽다(Very shocking, very poor, and despondency)”고 비판하면서 리더십의 실패(leadership failures)가 가장 큰 원인이라고 지적하였다(HMIP, 2024.8.6.).
원즈워스교도소 사례에서 보여준 것처럼 영국은 HMIP와 IMB에 의한 감시 시스템을 갖추었지만, 지적 사항을 제대로 이행하지 못하더라도 그에 대한 특별한 제재 규정이 없다. 따라서 HMIP와 IMB에 의한 감사와 지적은 특별한 영향력을 행사하지는 못한다(Barrington, Silverman, & Hutton, 2021.). 결국 보수당 정부의 교도소 개혁 전략을 노동당 정부에서도 특별한 변화 없이 반복한다는 비난에 직면한 것이다(Theguardin, 2024.7.12.).

Ⅳ. 시사점 및 결론

살펴본 것과 같이 영국은 이전 정권이 실패한 교도소 개혁 전략에서 교훈을 얻지 못하는 것으로 보인다. 즉, 보수당 정부와 새롭게 집권한 노동당 정부의 교도소 개혁 전략은 커다란 차이점을 보이지 않는다. 교도소 과밀화 해소를 위한 근본적인 대안이 될 수 있는 단기형의 벌금형 대체, 조기석방 대상자의 준수 조건 폐지 등은 매우 시급한 정책적 대안임에도 불구하고 개혁 전략으로 제시되지 못하였다. 노동당 정부의 교도소 개혁 전략이 실패하였다고 단정할 수는 없지만, 실질적인 대안 없이는 표준편의인증(Certified Normal Accommodation: CNA)를 충족하는 여유 교도소 거실을 더 이상 확보하기는 어려워 보인다. 역설적으로 이는 영국 노동당 정부가 혁신적인 교정 개혁 전략을 마련할 필요성을 보여주는 것이라 할 것이다. 한편 영국 노동당 정부의 교도소 개혁 전략이 가지는 문제점에서 한국은 몇 가지 시사점을 얻을 수 있다.

첫째, 엄격한 구금형주의 형사정책과 교도소 조기석방제의 모순점을 극복하지 못하면 과밀수용 문제를 해결하지 못한다는 점이다. <그림 1> 영국의 교도소 수용인구 추세(이전호 <그림 1>)에서 보는 것처럼 교정시설의 과밀수용 문제는 이미 2000년대 초부터 발생하였지만, 4년 이상 장기형 수용자의 증가와 함께 1년 미만의 단기형 대상자들을 교도소에 유입시켜 교정시설의 만성적인 과밀화를 이끌고 있다. 나아가 만성적인 과밀수용 문제를 해결하기 위해 조기석방제를 도입하였지만 지나치게 엄격한 부가조건 때문에 이를 위반하여 다시 수용되는 악순환이 반복되고 있다(Barry, 2021.). 이는 영국뿐 아니라 미국이나 스웨덴도 약물사범, 청소년사범, 경미한 폭력사범 등에 대한 무관용주의적 형사정책이 교도소 과밀화를 야기하고, 재범을 촉발하는 요인으로 지적당하는 현실과 같은 맥락이다(허경미, 2024; 허경미, 2023.). 한국도 사회적 관심이 높은 범죄자에 대하여 특별법으로 지나치게 응보주의적인 법정형제를 규정할 경우 과밀수용 문제을 해결하기 어려울 수 있다는 점을 보여준다(정준섭, 2017.). 이미 2016년 12월 헌법재판소가 “최소한의 품위를 유지할 수 없을 정도로 과밀한 공간에서 이뤄진 수용행위는 위헌”이라고 결정(헌법재판소 2016. 12. 29. 선고 2013헌마142)한 데 이어 대법원에서도 “수용자 1인당 도면상 면적이 2㎡ 미만인 거실에 수용되었는지를 위법성 판단의 기준으로 삼아 국가배상책임을 인정”(대법원 2022. 7. 14. 선고 2017다266771 판결)하는 등 과밀수용에 대한 국가책임을 인정하는 추세임을 고려할 때 구금형주의를 대체할 형사정책의 모색이 시급하다.

둘째, 교정처우의 질적 향상을 꾀하지 못하면 출소하는 수용자들은 사회정착에 성공하지 못하며, 재범으로 교도소로 다시 돌아오는 회전문 현상을 피할 수 없다는 점이다. 영국의 각 교도소 독립감시위원회(IMB)와 왕립교도소감사원(HMIP)이 일관되게 지적하는 것처럼 교화적 기능과 재사회화 기능을 다하지 못하는 구금형은 비인간적이며, 인간의 존엄성을 훼손하는 것이며, 미래의 사회적 안전을 위협하는 파이프라인이 될 수 있다. 따라서 현재 한국의 교정당국이 수용자의 성공적 사회복귀를 지원한다는 측면에서 실시하는 정규교육프로그램, 검정고시, 독학사제, 직업교육 등을 좀 더 정교하게 보완할 필요가 있다(교정본부, 2024: 148). 또한 보호관찰소와 연계하여 출소자에 대하여 사회내처우 시스템에서 모니터링하고, 이들이 고용현장에서 차별받지 않고 직업을 구할 수 있도록 지원하는 시스템을 갖출 필요가 있다.

셋째, 영국은 독립감시위원회(IMB)와 왕립교도소감사원(HMIP)을 두고, 교정시설을 감시, 관련 보고서를 발간하고 있지만 그 효과가 크지 않다는 점이다. 양 기관 모두 법무부에 결과보고서를 통보하고 개선을 촉구하는 정도의 효과만을 발생하고 그 외는 법무부 장관의 소관으로 환원됨으로써 결국 책임을 묻지 않고 개선책을 다시 발표하는 등의 도돌이표 행정이 반복되고 있다. 이는 의원내각제를 취하는 영국정부 특유의 정치적 한계일 수 있으나 더 근본적인 것은 교정현실을 제대로 이해하지 못하는 정치권과 교정당국의 리더십 부재가 그 원인일 수 있다(Theguardin, 2024.7.12.). 그러나 한국은 교도소별로 외부 감시기관을 두지 않고 있다. 따라서 영국의 독립감시위원회(Independent Monitoring Board: IMB)제의 도입으로 수시로 교정환경과 처우를 모니터링하는 시스템을 구축할 수 있다.

넷째, 영국 교정시설의 수용자 자해, 수용자 간 폭행, 수용자의 교도관 폭행, 수용자 탈출이나 도주, 임시석방자 미귀소와 같은 일련의 교정사고가 줄지 않는 것은 수용자 관리에 실패하였다는 사실을 보여주는 것으로 영국 교정당국이 시급히 해결해야 할 과제이다. 빈번한 교정사고는 궁극적으로 수용자의 성공적인 사회복귀를 방해하며, 사회적 비용으로 남게 된다. 한국의 경우에도 최근 5년간 교정시설 내 재소자 간 폭행, 도주 등 교정사고가 지속적으로 증가하고 있어 영국의 사례는 타산지석이 될 만하다(교정본부, 2024: 129).

다섯째, 영국은 인구사회학적 특성을 반영한 교정처우를 제대로 시행하지 못하며, 이는 교정사고의 지속적인 발생요인음을 보여주고 있다. 따라서 한국 역시 수용자 개별처우를 개선하기 위해 현재 교도소별로 설치되는 분류처우위원회의 구성과 기능의 보완이 시급하다. 형집행법 제62조는 분류처우위원회는 수형자의 개별처우계획, 가석방심사신청 대상자 선정, 그 밖에 수형자의 분류처우에 관한 중요 사항을 심의·의결한다. 그런데 위원회의 구성은 소장이 위원장이 되고, 위원은 소속 기관의 부소장 및 과장 등 5명 이상 7명 이하로 구성되며, 위원회는 그 심의·의결을 위하여 외부전문가로부터 의견을 들을 수 있도록 규정하였다. 즉 분류처우위원회는 모두 내부 교정공무원들로만 위원회가 구성되며, 외부로부터는 필요한 경우 의견을 들을 수 있도록 함으로써 외무 전문가 및 지역사회 의견이 거의 제한된다는 것을 알 수 있다. 따라서 수용자 특성을 반영한 개별처우 정책결정시 외부 전문가 의견이 좀 더 반영하고 출소 후 사회정착과 나아가 지역사회 교정이 연계될 수 있도록 분류처우위원회의 구성과 운영을 개선하여야 한다. 분류처우전담센터의 구축도 한 방안이 될 수 있다(김선태, 2016.).

여섯째, 영국의 교정시설 내 정신장애 수용자 증가와 수용자 만연된 약물중독자 교정 대책이 필요하다. 이들은 조기석방이나 임시석방에서도 제외되며, 만기출소까지 교도소에 잔류함으로 교도소 과밀화의 중대한 요인이기도 하다. 동시에 출소 후 재범 등으로 다시 교도소로 구금되는 악순환으로 이어진다.
한국도 정신질환 수용자의 비중이 증가하고 있지만 정신과 전문의를 제대로 확보하지 못하는 등 어려움을 겪고 있다(이투데이, 2023.8.16.). 따라서 정신장애 전담교도소의 내실화를 위한 제도개선이 필요하다. 한편으로 마약사범 전담교정시설의 설치나 치료공동체 도입 검토도 필요해 보인다(유숙경, 2024.).

일곱째, 영국 정부는 교정개혁의 일환으로 신규 교정인력의 확충을 추진해 왔지만 제대로 역량을 갖추지 못한 교도관의 채용과 인력관리로 교도관의 이직률이 매우 높고 이는 궁극적으로 교정처우의 질을 저하하는 한 요인으로 볼 수 있다. 한국도 수용자의 잦은 민원과 열악한 근무환경 등으로 교도관의 스트레스가 높고 결국 높은 이직률로 이어지고 있다(정현옥, 김희숙, 2021.). 따라서 교도관들이 적극 교정처우를 할 수 있도록 근무환경의 개선이 필요하며 수용자의 민원처리 과정에서 지나치게 불이익을 당하지 않도록 배려하는 등 조직문화의 개선도 필요하다(허경미, 2023.).

여덟째, 영국 정부는 자국의 교정시설 과밀화를 해결하는 방안으로 해외교도소를 운영하고 있다. 이는 수용자의 정서불안 및 문화적 갈등과 함께 수용자의 상품화(Commercialization of prisoners)라는 비판을 야기하고, 더 중요한 것은 근본적인 과밀해소 대책이 될 수 없다(Minke, & Vanhouche, 2023.). 한국도 과밀수용 해결을 위한 교정시설의 확충과 함께 낙후된 시설개선 역시 시급해 보인다.