교정 리포트

교도관의 적극 교정처우의 한계 및 개선 방향
- 수용자의 권리구제 실태를 중심으로 -

허경미

계명대학교 경찰행정학과 교수

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 이론적 배경

Ⅲ. 권리구제 실태

Ⅳ. 개선 방향

Ⅴ. 나아가며

국문 요약

본 연구는 교도관의 적극적인 교정처우에 걸림돌이 되는 수용자와의 갈등환경 및 실태를 살펴보고 이에 대한 개선방향을 모색하였다.
교정시설 수용자들은 2017년부터 2021년까지 5년간 국가인권위원회에 진정 3,225건, 진정 21,707건 등 권리구제를 신청했지만 인정률은 0.4%에 그쳤다. 수용자의 과도한 구제요청은 교도관의 직무스트레스를 가중시키고 수용자와의 갈등을 유발하여 교도관의 적극적인 교정처우를 어렵게 만든다. 따라서 수용자의 권리구제를 위한 장치가 교도관의 적극적인 교정처우에 걸림돌이 되지 않고 오히려 지원장치로 작용할 수 있도록 관련 법과 제도를 개선할 필요가 있다. 본 연구에서는 다음과 같은 개선방안을 제시하였다.
첫째, 미국 PREA에 준하는 수용자권리구제법을 제정할 필요가 있다. 이를 통해 수용자 권리구제의 개념, 범위, 절차, 한계 등을 보다 명확히 규정할 필요가 있다. 둘째, 교정공무원의 건강과 안전, 복지에 관한 기본법을 제정할 필요가 있다. 이를 통해 극심한 직무스트레스로 인한 정신건강 위험성을 사전에 진단하고 치료하여 경찰공무원 수준의 보건안전 및 복지서비스를 제공할 수 있도록 한다. 셋째, 과밀로 인한 각종 민원과 갈등을 해소하기 위한 교정시설의 적극적인 개선이 필요하다. 넷째, 수용자의 고령화에 따른 교정처우 프로그램 및 시설 개선이 필요하다. 수용자의 급격한 고령화는 만성질환, 우울증 등 각종 노인성 증후군으로 이어져 기존 치료 프로그램으로는 한계가 있다. 다섯째, 수용자들이 쉽게 접근할 수 있도록 고충처리 사례집을 마련한다. 이를 통해 수용자의 과도한 구제신청을 줄이고, 교도관과의 관계 회복을 촉진하며, 교도관이 적극적인 교정처우에 전념할 수 있는 여건을 조성하는 데 기여할 수 있다.

※ 주제어: 교정공무원, 적극교정처우, 수용자권리구제, 교정공무원 정신건강, 수용자권리구제법

Ⅰ. 들어가며

지난 5년간 교정공무원을 대상으로 실시한 세 차례의 정신건강 실태조사에서 교정공무원의 평균 38.2%가 정신건강 위험군에 속하는 것으로 밝혀졌다(뉴시스, 2022. 10. 4).¹⁾ 또한 법무부가 2023년 6월에 전체 교정공무원²⁾을 대상으로 실시한 설문조사에서 ‘자신이 일하는 기관의 수용질서가 어떤가’에 대한 질문에 조금 나쁨 37.4%, 매우 나쁨 21.5%, 보통 27.4%, 조금 좋음 10.0%, 매우 좋음 3.6%로, 58.9%가 나쁘다고 생각하는 것으로 나타났다. 또한 ‘수용관리의 어려움이 있다고 느끼는가’에 대한 질문에는 83.6%가 ‘그렇다’고 응답했다. 또한 최근 5년간 사망한 교정공무원 62명 중 자살로 인한 경우가 24명(38.7%)에 달하여 교정공무원의 정신건강이나 교정관리의 어려움을 여실히 보여주고 있다. 같은 기간 동안 교정시설 내 사건·사고는 2017년 908건에서 2021년 1,278건으로 140% 정도 증가하였으며, 수용자에게 폭행을 당하는 교도관은 73건에서 111건으로 150% 정도 증가한 것으로 나타났다. 수용자의 자살 관련 사건은 46건에서 142건으로 3배 정도 늘었고, 수용자 간 폭행도 455건에서 598건으로 1.3배 정도 증가하는 등 교정시설의 근무환경이 더욱 열악해졌다(마인드포스트, 2022. 10. 4).
이와 같이 현실적으로 교정공무원들에게 수용자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 지원하는 등 본연의 직무를 적극적으로 수행할 것을 기대하기는 어렵다. 즉 물리적인 열악한 근무환경과 정신적 장애를 안은 채 「적극행정 운영규정 제2조」가 정의하는 이른바 ‘공공의 이익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리’하기에는 한계가 있다. 오히려 교정공무원이 적극적으로 교정처우에 임할 수 없는 환경적 요소와 문제점을 진단하고, 개선의 여지가 있는지 여부를 파악하는 것이 더 시급한 과제라고 할 것이다.
따라서 이 연구는 교정공무원의 적극 교정처우의 장애요인이 되는 수용자와의 갈등적 환경 및 그 실태에 대하여 살펴보고, 관련 개선 방향을 모색해보려고 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 적극 교정처우의 개념

적극행정은 「헌법 제7조」 및 「국가공무원법 제56조」의 ‘공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다’는 성실의 의무를 기초로 한다. 「적극행정 운영규정 제2조」에서 적극행정이란 공무원이 불합리한 규제의 개선 등 공공의 이익을 위하여 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위를 말한다고 정의하고 있다. 적극행정의 반대로 소극행정이란 공무원의 부작위 또는 직무태만 등으로 국민의 권익을 침해하거나 국가 재정상 손실을 발생하게 하는 행위를 말한다고 규정하고 있다. 적극행정에 대한 이와 같은 개념을 전제로 할 때 적극 교정처우란 교정공무원이 형집행법상 교정목적을 달성하고자 행하는 적극적인 직무집행이라고 정의할 수 있다. 좀 더 구체적으로는 형집행법상 제2편 수용자의 처우에 해당하는 일련의 교정공무원의 직무행위를 적극적으로 수행하는 것이라고 정의할 수 있다.
한편, 법무부는 「적극행정 지원위원회 운영규정」을 제정하여 매년 법무부 적극행정 실행계획을 수립하여 시행하고 있다. 그런데 2018년 이후 2022년까지 정부혁신 추진계획 중 교정본부가 추진하는 과제는 전무하다. 2023년도의 경우에도 법무부는 전자공증시스템 고도화 추진 등 모두 11개 세부과제의 추진계획을 담고 있지만 교정본부가 시행 중인 적극행정 과제는 찾을 수 없다.³⁾ 다만 2018년도 이후 법무부의 성과관리계획을 통하여 교정본부가 추진 중이거나 계획 중인 교정행정이나 교정처우 정책 여부를 살펴볼 수는 있다. 2018년도에는 인터넷으로 접견예약 서비스 개선 및 스마트폰으로 수용자와의 접견이 가능하도록 개선되었고, 명예교도관 위촉제 도입, 교정홍보관을 설치하여 교도소체험의 장을 만들었다(법무부, 2019: 5). 2019년에는 대구·안양·속초 교도소 이전을 위한 교도소 신축공사의 추진, 교정시설 난방공사, 온실난방공사, 수용자 티셔츠 지급, 개인용 식판 지급 등을 확대하는 계획이 수립되었다(법무부, 2019: 16-17). 법무부가 2020년 5월에 발표한 2020년부터 2024년까지의 성과관리계획에서 교정본부는 앞서 2019년도 과제의 지속적인 추진과 수용동 별 공동세탁기 2대 이상 지급 추진, 양변기 화장실 추진, 강원북부, 거창교도소 이전 공사 등을 선정하였다(법무부, 2020: 25-26).
또한 법무부가 2022년 3월에 발표한 2022년 성과관리 시행계획에는 수용환경 개선의 일환으로 노후시설의 정비와 과밀수용 해소, 교정정책의 홍보강화, 스마트접견 대상범위 확대, 살인·성폭력 등 재범고위험군 수형자 대상 정밀분류심사, 상담 등 집중관리, 안정적 사회정착을 위한 수형자 취업역량 강화, 성폭력·중독사범 등 재범방지를 위한 심리치료 프로그램 강화, 의료처우 개선 등의 계획이 담겨있다(법무부, 2022: 343-346).
그런데 교정본부의 성과관리 계획은 적극행정 또는 적극적인 교정처우 프로그램을 개발한다고 평가하기는 어렵다. 이는 교정처우의 기본 속성이 혁신적인 아이디어를 반영하여 그 성과를 내기 어려운 영역이기도 하지만 과밀수용 해소나 의료처우 개선, 심리치료프로그램 확대 등 대부분의 과제가 교정조직이나 교정공무원들이 해결하기 어렵고, 외부적 요인에 의해 좌우되는 것이기 때문이다. 즉 과밀수용 해소를 위한 교정시설의 이전은 국가의 예산지원과 자치단체의 토지제공 등의 협조와 지역주민의 수용 여부 등의 문제들이 모두 해결될 때 가능하다(박은주, &백진, 2018). 그러나 현실적으로는 기관 간 그리고 지역주민의 반대로 교정시설의 신축이나 이전은 매우 지지부진한 것이 현실이다(김도우, &임기택, 2020).
이러한 외부적 요인은 교정당국이 행정적 과제를 해결하지 못했을 때, 수용자의 불만과 스트레스에 영향을 주고, 교정공무원에 대한 반발을 야기하며, 상호 갈등적 상황을 초래한다. 또한 수용자의 국가인권위원회에 대한 진정, 행정심판 청구와 행정소송 제기, 손해배상 청구 소송 등으로 이어진다. 교정공무원들은 이에 대한 행정업무와 개인적 대응 등으로 상당한 비용과 시간을 할애해야 하는 등 업무환경은 더욱 나빠지고, 스트레스를 받아 직무몰입감은 떨어지며, 우울증 등 정신장애적 질환을 경험하는 등 악순환이 반복된다(김금자, &도광조, 2020).
이러한 상황은 교정당국과 교정공무원 모두 적극적인 교정행정이나 교정처우를 어렵게 하는 장애 환경이라고 할 수 있다. 실제로 법무부가 실시한 정신건강실태조사에서 교정공무원의 게임중독, 알코올중독, 공격성 등의 증상이 대체로 높아지는 것으로 나타났다(뉴시스, 2022. 10. 4). 이는 교정당국이 교정공무원을 대상으로 운영하는 교정당국의 정신건강 프로그램을 이용하는 교정공무원이 급격하게 증가하는 현실에서도 그 실태를 확인할 수 있다. 코로나바이러스 감염증으로 인하여 해당 프로그램을 운영하지 않은 2020년을 제외하고는 매년 교정공무원들의 정신건강 프로그램 이용은 증가하고 있다. 특히 2017년 최초 시행년도에 비해 2021년에는 371%나 증가하였다(교정본부, 2022: 40).

2. 관련 선행 연구 분석

교정공무원의 직무스트레스, 정신장애 및 이직동기에 영향을 미치는 요소들은 교정공무원의 교정행정이나 교정처우를 적극적으로 시행하는 데 장애 요인일 수 있다. 따라서 이와 관련한 선행연구를 통하여 그 정도를 가늠해 볼 수 있다.
먼저 교정공무원이 경험하는 직무스트레스가 행복에 미치는 영향을 검증한 연구에서 직무소진과 정신건강을 중심으로 살펴본 연구에서 교정공무원의 직무스트레스는 직무소진에 영향을 미치고, 직무소진은 정신건강에 영향을 미치는 것으로 나타났다(양점미, &문승연, 2016). 또한 교정본부가 우선 과제로 삼고 있는 과밀수용 문제가 교정공무원의 스트레스 주요 요인으로 작용한다는 연구도 있다. 즉 교정공무원들은 과다한 수용인구에서 발생하는 업무 부담감과 재소자로부터의 언어적·신체적 폭행, 정책적 소외와 국민의 부정적 인식 등으로 우울감에 빠지고, 심한 경우 자살의 충동을 느끼는 것으로 나타났다(이용주, 조은철, &이준신, 2019).
한편, 교정공무원이 경찰공무원에 비해 모든 간이 정신진단검사의 하위요인에서 경찰공무원보다 스트레스 지수가 높게 나타났다는 연구결과도 있다(이창수, 이용주, &홍상욱, 2021). 그런데 경찰공무원은 경찰공무원 보건안전 및 복지 기본법의 제정으로 특수건강검진 등의 혜택을 받지만, 교정공무원은 일반공무원들과 같이 일반건강검진을 받는 것으로 나타났다.
교정공무원이 정신적으로 탈진한 상태에서 극도의 스트레스를 받으며 직무만족도와 자아존중감이 현저하게 떨어진 상태에서 근무하고 있다는 연구결과도 있다(김광훈, 박종익, 이수정, &장광호, 2017). 즉 직무영역에서 접촉하는 대상자 및 업무 특수성으로 인하여 직무만족도와 스트레스, 자존감이 극도로 낮다고 분류되는 경찰공무원, 소방공무원, 교사, 간호사, 사회복지, 생산직 근로자 등과 비교했을 때에도 교정공무원들은 직무스트레스가 가장 높고, 가장 낮은 자아존중감을 보여 전체적으로 정신건강이 매우 불안정한 상태로 나타났다. 특히 교정공무원들의 불안정한 정신건강에 영향을 주는 요인은 대부분이 수용자와의 관계로 나타났다. 즉 교정공무원들은 수용자의 폭행, 욕설, 무례함 등이 가장 괴롭다고 답하였고, 정신과적인 치료를 받고 싶지만 그러지 못하는 것으로 나타났다.
교정공무원의 심리적 안녕감이 직무스트레스에 미치는 효과에 대한 연구에서는 직무스트레스의 하위요인 중 관계갈등과 직무불안이 심리적 안녕감과 부적 상관이 높은 것으로 나타났다(박근영, &서광보, 2019). 또한 이직의사에 대한 연구에서는 기회가 된다면 이직을 하고 싶다는 교정공무원이 여성보다는 남성이 많았다. 그리고 이직에 영향을 미치는 요인으로는 낮은 직급, 수용자와의 스트레스, 교정업무에 대한 낮은 사회적 평가 등으로 나타났다(안지선, &진종순, 2022).
이와 같은 선행연구들을 정리해보면, 공통적으로 교정공무원들은 직무스트레스를 매우 심하게 느끼고 있고, 스트레스를 주는 가장 큰 요인은 수용자와의 관계, 직무에 대한 낮은 사회적 평가 등이다. 그리고 이러한 것들은 낮은 자존감, 이직의도, 탈진감 등으로 이어져 정신건강을 위협하는 것으로 나타났다. 교정공무원의 이러한 심리적 요인들은 적극적인 교정처우에 부정적 영향을 주고, 특히 수용자의 교정공무원에 대한 진정 고소고발, 행정소송 등의 경험까지 더해질 경우 소극적인 직무태도를 낳게 된다(허용훈, &문유석, 2021).

Ⅲ. 교정공무원과 수용자와의 갈등적 상황

1. 수용자 청원

「헌법 제26조 제1항」은 국민의 청원권을, 「제2항」은 국가의 청원 심사의무를 규정하였다. 수용자의 청원에 관해서는 「형집행법 제117조」에 규정하고 있다. 수용자는 처우에 관하여 불복하는 경우 법무부 장관, 순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 청원할 수 있다. 청원서를 작성하여 소장에게 제출하며, 소장은 이를 개봉해서는 안되며, 지체 없이 법무부 장관, 순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 보내거나 순회점검공무원에게 전달하여야 한다. 청원은 순회점검공무원에게 구술로도 할 수 있다. 이때 교도관이 참여해선 안 된다. 청원 결정은 문서로 하며, 소장은 그 결정서를 접수할 경우 청원인에게 지체 없이 전달하여야 한다.

<표 1> 수용자 청원

자료: 교정본부, 2022, 124, 재구성.

지난 5년간 청원사유 중 가장 많은 비중을 차지하는 것은 매년 기타 사유를 제외하고는 직원 관련 불만이 가장 많아 평균 21.6%에 해당한다. 다음이 의료처우 13.2%, 조사징벌 12.0% 등의 순이다.

<표 2> 수용자 청원 결과

자료: 교정본부, 2022, 126, 재구성.

지난 5년간 수용자 청원 중 인용된 것은 4.0%, 기각 27.7%, 각하 21.9%, 취하 44.4%, 기타 0.94% 등으로 나타났다. 각하는 청원의 사유가 아예 될 수 없는 경우이고, 취하는 중간에 청원자가 청원 의사를 걷어 들인 것이다. 따라서 전체 3,225건 중 116건, 4.0% 만이 수용자의 의견이 이유 있다고 받아들여진 것이다.
수용자들의 청원 중 46.8%가 직원 관련, 의료처우, 조사 징벌 등의 불만으로 인한 것이고, 취하가 44.4%라는 점은 수용자의 청원이 교도관의 처우나 교정시설의 교정행정을 직간접적으로 압박하는 수단으로 활용되고 있음을 추정할 수 있다(김경태, 2019).

2. 국가인권위원회 진정

「국가인권위원회법 제30조 제1항 제1호」에 따라 교정시설의 수용자가 인권침해를 당한 사람 또는 당한 사실을 알고 있는 사람이나 단체는 국가인권위원회에 진정을 할 수 있다.

<표 3> 국가인권위원회 진정 및 수용 여부

자료: 교정본부, 2022, 127, 재구성.

교정시설의 수용자들이 2017~2021년간 국가인권위원회에 제출한 총 진정 건수는 21,707건으로 매년 평균 4,323건에 달한다. 국가인권위원회는 이 중 21,616건(99.6%)을 기각하였고, 91건(0.4%)에 대해 교정본부에 그 개선을 권고하였다. 교정본부는 권고건수 91건 중 수용 81건(89.0%), 일부수용 8건(8.8%), 불수용 2건(2.2%)을 행하였다. 결국 교정본부가 전부수용 또는 일부수용한 것을 포함하면 총 21,707건 중 89건만이 실질적으로 수용자의 인권침해 주장이 전부 또는 부분적으로 인정되어 교정행정에 반영된 것이다.
그런데 수용자들이 인권침해를 당하였다고 주장하면서 지난 5년간 국가인권위원회에 평균 매년 4,323건을 진정한 것은 산술적으로는 지난 5년간 평균 교정공무원 15,840명 중 27.3%가 계속하여 진정을 받았다고 볼 수 있다(교정본부, 2022. 8.). 또한 평균 교정공무원 15,840명 중 실제 수용자들과 교정시설에서 접촉하는 보안 직무에 속하는 교정공무원은 평균 10,275명이다. 따라서 이들을 기준으로 보안직 교정공무원 중 42% 정도가 매년 수용자들로부터 국가인권위원회에 진정을 당하고 있다고 유추해볼 수 있다.
「국가인권위원회법 제36조」는 진정에 대하여 당사자에 대한 출석요구, 진술청취, 진술서 제출요구, 관계기관 등에 대한 자료 등의 제출요구, 현장조사나 감정, 사실이나 정보의 조회 등의 방법을 활용하여 조사할 수 있다고 규정하였다.
따라서 수용자 처우를 실질적으로 담당하는 보안직 교정공무원들은 수용자들로부터 인권침해 여부 진정을 당하고, 국가인권위원회에게 서면자료 제출이나 출석조사, 교정시설을 점검하는 현장조사 등을 본인 혹은 주변 동료가 받는 것을 수시로 목격하게 된다. 결국 이들은 직간접적으로 스트레스를 받고 사기가 매우 저하될 여지가 크며, 나아가 적극적인 교정처우를 시행하기에는 한계가 있다(김묘연, &김형빈, 2023).

3. 형사 고소·고발

교정시설의 수용자가 2017~2021년간 교정공무원에게 ‘범죄 피해를 당했다’며 고소나 고발을 한 경우는 총 4,140건으로 평균 매년 825건으로 나타났다. 고소나 고발을 당한 교정공무원은 모두 8,569명이고, 매년 평균 1,714명에 달한다.
총 고소고발 4,140건 중 교정공무원의 범죄혐의가 인정되어 검찰이 법원에 기소한 사건은 2019년 1건, 2020년 3건이다. 고소나 고발의 요건을 갖추지 못하여 각하된 경우는 72.1%에 달한다. 즉 100건 중 72건은 수용자가 교정공무원을 대상으로 애초 고소나 고발을 할 수 없는 사안임에도 불구하고 해당 사건이 경찰을 거쳐 또는 검찰에 이르기까지 피고소·고발 당사자인 교정공무원이나 교정시설의 장은 관련 사건에 대응을 해야 하는 고충이 따른다. 또한 〈표 3〉에서와 같이 매년 고소·고발은 825건이고, 피당사자는 1,714명이다. 이는 수용자가 고소·고발 1건 당 교정공무원 2명 정도를 피당사자로 지목하였거나 특정 교정공무원의 경우 1번 이상 고소·고발을 당하였을 개연성을 보여주는 것이다.

<표 4> 수용자의 교정공무원 대상 고소 및 고발

자료: 교정본부, 2022, 128, 재구성.

이에 대하여 남재성의 연구(2015)에서는 교정공무원의 직무상 위험요인이라고 정의하고, 교정공무원의 이직의도에 영향을 주어 그 개선방안이 필요하다고 지적한 바 있다.

4. 행정심판

「행정심판법 제3조」에 따라 수용자는 교정기관의 위법·부당한 처분, 그 밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 자신의 권리 또는 이익을 침해받은 자는 행정심판을 청구할 수 있다. 행정심판의 재결은 행정심판위원회가 행하며, 의결은 동법 제43조에 따라 심판청구가 적법하지 않은 경우 각하, 이유가 없는 경우 기각, 취소심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경하거나 처분을 다른 처분으로 변경할 것을 피청구인에게 명하는 것으로 결정할 수 있다.
교정본부는 행정심판청구를 심리·의결하기 위하여 각 지방교정청에 행정심판위원회를 설치하여 운영하고 있다.⁴⁾
<표 5>는 2017년부터 2021년까지 교정시설 수용자들에 의한 행정심판 청구 현황을 나타낸 것이다.

<표 5> 수용자의 행정심판 청구 및 결과

자료: 교정본부, 2022, 129, 재구성.

2017년부터 2021년까지 지난 5년간 총 행정심판 청구건수는 2,329건으로 매년 평균 469건이다. 이 가운데 각 지방교정청의 행정심판위원회에 의하여 심리가 종결된 것은 2,281건이며, 이 중 전부인용된 것은 1건(0.0%), 일부인용 7건(0.3%), 기각 786건(34.5%), 각하 702건(30.8%), 취하 785건(34.4%)로 나타났다. 즉 기각과 각하 및 취하를 모두 합하면 99.7%로 이로 인한 교정공무원의 행정 피로감, 행정 당사자의 직무부담 등을 고려할 때 행정심판제도의 본래 취지가 무색해지고 있음을 알 수 있다. 특히 심판청구가 적법하지 않은 경우의 재결인 각하가 30.8%에 달하여 과연 교정기관의 교정처우가 행정심판의 대상이 되는가 또는 수용자에게 청구인 적격성을 부여하여야 하는가에 따른 의문이 제기될 수 있다(김남철, 2012).

5. 행정소송

「행정소송법 제3조」는 행정청의 위법한 처분 그 밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 자신의 권리 또는 이익을 침해받은 자는 법원에 행정소송을 청구할 수 있다.
지난 2017년부터 2021년까지 5년간 수용자가 교정기관을 대상으로 제기한 행정소송은 368건으로 매년 평균 74건 정도이다. 이 가운데 진행 중인 사건을 제외하고 종결된 사건은 313건이며, 인용 4건(1.3%), 기각 93건(29.8%), 각하 119건(38.1%), 취하 92건(29.4%)로 나타났다.

<표 6> 수용자의 행정소송 청구 및 결과

자료: 교정본부, 2022, 130, 재구성.

즉 인용된 4건을 제외하면 97.3%가 교정기관이 사실상 치르지 않아도 될 소송비용과 인력을 투입한 셈이다. 특히 각하와 취하의 비중이 67.5%를 차지하여 교정공무원의 직무스트레스는 물론이고 교정기관 전체의 인력을 수용자 처우에 집중하기 어렵게 하는 요인이 되고 있다.
이와 같은 문제점은 행정소송의 원고적격의 여부에 대해 형식적인 요건이 아닌 실질적인 구제 효과의 실익이 있는지를 기준으로 가려야 한다는 주장도 제기된다(김광수, 2014).

6. 헌법소원

수용자는 법원의 재판을 제외한 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원 심판을 청구할 수 있다.
〈표 7〉은 수용자의 헌법소원 청구 및 결과이다. 수용자들은 2017년부터 2021년까지 모두 243건을 청구하였고, 진행 중인 사건을 제외하고 종결 처리 건수는 218건이다.

<표 7> 수용자의 헌법소원 청구 및 결과

자료: 교정본부, 2022, 131, 재구성.

이 가운데 인용은 1건(0.4%), 기각 20건(55.0%), 각하 165건(75.7%), 취하 32건(14.7%)으로 나타났다. 헌법소원의 요건을 갖추지 못한 각하 건수와 스스로 포기한 취하 건수를 합하면 99.4%에 달한다.
수용자들의 과다한 헌법소원으로 인한 교정행정의 업무 부담과 교정공무원의 직무스트레스는 불가피할 것으로 특히 기본적인 청구 요건을 갖추지 못한 헌법소원 제기 문제는 헌법재판소의 업무 부담으로 이어지는 불합리성을 보인다.

7. 손해배상청구

「국가배상법 제2조 제1항」에 의해 수용자는 교정공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 손해를 입혔다고 생각되는 경우 국가를 대상으로 손해배상청구, 즉 국가배상청구를 할 수 있다.
〈표 8〉은 수용자들이 2017년부터 2021년까지 제기한 손해배상 청구 및 그 결과이다. 이 기간 동안 수용자에 의한 손해배상청구건은 모두 782건이며, 이 가운데 344건이 진행 중, 종결 건은 438건이다.

<표 8> 수용자의 손해배상 청구 및 결과

자료: 교정본부, 2022, 132, 재구성.

종결된 438건 중 원고전부승소건은 없고, 원고일부승소건은 25건(5.7%), 원고패소 413건(94.3%)에 달한다.
「국가배상법 제2조 제2항」은 국가를 대상으로 손해배상을 청구하고, 직무집행을 한 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 그 공무원에게 구상(求償)할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 수용자의 손해배상청구가 과다하면 지리한 법정 다툼으로 교정공무원의 사기가 저하되고, 심리적으로 위축되는 등 교정공무원의 적극적인 교정처우를 기대하기 어려워진다. 나아가 주변 교정공무원들에게도 직간접적인 영향을 주어 교정공무원과 수용자 간 냉소적 태도로 이어질 수 있다(박정수, &진종순, 2016).

Ⅳ. 개선방향

1. 가칭 「수용자권리구제법」의 제정

가칭 「수용자권리구제법」은 미국 연방법인 교도소 소송개혁법(Prison Litigation Reform Act: PREA, 42 USC § 1997e)의 입법 취지와 그 내용을 참고로 한 것이다. PREA는 1996년에 제정된 연방법으로 수용자가 폭증하면서 수용자들의 권리구제 소송이 함께 증가하자 불필요한 소송을 줄이기 위해 고안되었다. 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 행정적 구제 수단의 소진 또는 전치주의(Exhaustion of Administrative Remedies)이다(42 U.S.C. § 1997(e)(a)). 이는 교정시설의 수용자가 교도관을 고소하려는 경우에는 교정기관에서 행하는 모든 구제절차를 통해 먼저 이의신청과 구제청구를 거쳐 문제를 해결해야 하며, 그럼에도 불구하고 최종적으로 문제가 해결되지 못한 경우에만 교정공무원을 고소할 수 있다는 것이다.
둘째, 기각(Dismissal)이다(42 U.S.C. § 1997(e)(c)). 이는 법원은 연방법에 따라 교정시설이 규정하고 있는 교정행정 및 교정처우 조건과 관련하여 소송을 제기하는 경우 기각하여야 한다. 또한 수용자의 소송내용이 사소한 교정기관 조치에 해당되거나, 수용자의 소송이 악의적이라고 판단되거나, 수용자가 교정기관에 구제가 부여될 수 있는 청구를 행하지 않거나, 책임이 면제되는 피고로부터 금전적 구제를 구하는 경우 등에는 소송을 기각하여야 한다.
셋째, 변호사 비용(Attorney’s fees)의 제한이다(42 USCA § 1997e(d)). 이는 수용자가 제기한 수용자가 승소하더라도 수용자의 변호사 비용을 피고인 교정기관 혹은 교도관에게 부담시키는 것을 제한하는 것이다. 즉 교도관 등이 법령을 위반하여 수용자의 권리를 침해하였다는 사실을 입증하는 데 발생한 비용이라고 합리적으로 인정되는 범위 내에서만 변호사 비용을 부담 지운다는 것이다. 수용자가 소송에서 승소한다고 해도 그 변호사 비용 전액을 피고인 교도관이나 교도소 측에게 부담시킬 수 없다는 것이다(Center for Constitutional Rights, 2021: 14).
넷째, 구제의 제한(Limitation on recovery)이다(42 USCA § 1997e(e)). 수용자는 구금 중에 입은 정신적 또는 정서적 상해에 대해 사전에 신체적 상해를 보여주지 않거나 성폭력위원회의 결정 없이 연방 민사소송을 제기할 수 없다. 이는 신체적 상해를 유발하지 않거나 성적 학대를 수반하지 않는 경우에 민사적 손해배상 청구를 할 수 없다는 의미이다.
다섯째, 소송비용의 삼진아웃제(Filing Fees and the Three Strikes Provision)이다.
수용자는 이전에 3건의 소송이 사소하거나 악의적이거나 구제 청구를 진술하지 않음으로 기각된 경우 소송비용을 법원에 선불로 지불해야 한다. 다만, 심각한 신체적 부상의 임박한 위험에 처한 수용자에게는 예외를 인정할 수 있다. 이는 미연방법이 포마 파우페리스(forma pauperis, a poor person)에게는 법원 소송 수수료를 면제하나, 소송을 남용하는 수용자의 경우 이 예외조항을 적용하지 않는다는 의미이다.
PREA의 이러한 규정들은 앞에서 살펴본 것과 같이, 우리나라 수용자의 지난 5년간 국가인권위원회 진정 중 99.6%가 기각, 고소·고발 99.9%가 각하 또는 무혐의, 행정심판 99.7%가 기각·각하·취하, 행정소송 97.3%가 기각·각하·취하, 헌법소원 99.4%가 기각·각하·취하, 손해배상청구 패소 94.3% 등의 현실에 비춰볼 때 상당한 시사점을 준다. 즉 PREA 제정의 입법 취지는 교정기관이 제정한 금지규범에 대한 수용자의 존중을 전제로, 교정기관 내에서 해결할 수 있는 구제제도를 통해 수용자의 권리를 구제받아야 하고, 소송을 남용하거나 악의적으로 고소·고발을 통해 금전적 배상을 받으려 하거나, 민사소송을 남용하는 등을 제한하려는 데 있다. 특히 수용자가 승소할 경우 그 소송비용 전액을 피고에게 부담시키지 못하도록 함으로써 금전보상을 염두에 둔 민사소송의 남용을 제한하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 또한 삼진아웃제를 적용하여 소송 등을 남용하는 수용자에게 사전에 관련 비용을 청구한다는 점도 의미가 있다.
한편으로는 PREA에 대해선 미 형사사법계에서도 일부 논란이 있다(Fenster, A., & Schlanger, M. 2021.; Wise, R. 2021).
우리나라의 경우 수용자들이 제기하는 대부분의 권리구제 신청이 교정공무원을 압박하여 직무스트레스를 가중시키고 이직동기에 영향을 주는 등 적극적인 교정처우를 제한하는 부정적 요인으로 작용하고 있다는 점을 감안할 때 미국의 PREA에 준하는 가칭 수용자권리구제법의 제정을 추진할 수 있다.

2. 가칭 「교정공무원 보건안전 및 복지 기본법」의 제정 필요

앞서 살펴본 것과 같이 교정공무원이 해결하기 어려운 교정시설이나 의료처우, 가석방 심사 등에 대한 불만 등 다양한 요인들로 진정, 고소·고발, 손해배상청구 등 수용자들로부터 제기되는 민원은 수용자의 인권보호적 측면에서는 필요하나, 교정공무원의 입장에서는 정신건강을 해치는 위협요인으로 작용하고 있다. 실제로 법무부가 3회에 걸쳐 시행한 교정공무원 정신건강실태조사나 앞에서 제시한 교정공무원의 직무스트레스 및 자살충동 등이 경찰, 소방, 교사, 간호사, 사회복지, 생산직 근로자 중에서 가장 높다는 사실이 선행연구 등에서 확인된 것처럼 교정공무원의 지속적인 정신건강과 안전을 위한 제도적 장치가 필요하다. 이를 위해서 가칭 「교정공무원 보건안전 및 복지 기본법」의 제정이 필요하다.
이미 정부는 2012년도에 관련 법을 제정하면서 그 입법취지에서 ‘경찰공무원들은 일반직 공무원과 달리 항상 위험한 근무환경에 노출되어 있고 그 근무 강도도 높은 편이어서 경찰의 위험하고 열악한 근무환경과 과도한 업무 및 스트레스에 대해 어려움을 호소하는 경우가 많은바, 이를 개선하기 위함’이라고 명시하고 있다. 그리고 구체적으로 경찰청이 5년마다 경찰공무원 보건안전 및 복지증진 기본계획을 수립하고, 경찰공무원의 보건안전 및 복지 현황을 조사하며, 경찰공무원 보건안전 및 복지증진 정책심의위원회를 두며, 경찰공무원에게 건강검진, 정신건강검사 등의 의료지원을 제공하며, 직원숙소·복지시설 및 퇴직자에 대한 취업지원과 사회적응교육 및 직업교육훈련 등을 실시한다고 규정하고 있다.
교정공무원은 경찰공무원 못지않게 직무상 위험요인이 상존하고, 실제로 정신건강 위험에 노출되어 있다는 것이 많은 선행연구와 실태조사 등에서 드러나고 있다는 점 등을 감안할 때 가칭 교정공무원 보건안전 및 복지 기본법의 제정이 필요하다. 이를 통하여 정기적인 정신장애진단과 신체질환 등에 대한 의료지원과 복지지원이 이루어질 수 있는 여건이 마련되어야 한다. 이러한 법적·제도적 장치는 교정공무원의 사기를 진작하고, 적극적인 교정처우로의 태도 변화에 긍정적인 영향을 줄 것이다(이창수, 이용주, &홍상욱, 2021).

3. 교정시설의 환경개선

수용자의 청원, 국가인권위원회 진정, 행정심판, 행정소송 및 헌법소원 등의 일정한 사유가 과밀수용과 화장실 사용, 운동장 공간 활용 등 일상활동에서의 기본권 침해를 그 사유로 하는 것이 상당하다. 최근 실제로 국가인권위원회가 교정본부에 권고한 사례 중 과밀수용 문제 해결, 구치소 수용자들에 대한 운동시간 확대 등은 특정한 교정공무원, 교도소장 또는 구치소장이 해결할 사안이 아니라 교정본부 나아가 법무부가 나서서 해결해야 할 정책과제라고 할 수 있다(국가인권위원회 결정, 진정03050.2진정04020(병합), 2023. 2. 16. 의결).
더구나 대법원은 교정시설의 1인당 수용면적이 인간으로서의 기본적인 욕구에 따른 일상생활조차 어렵게 할 만큼 협소한 경우, 수용자의 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하는 것이라고 인정하고 있다. 그리고 과밀수용 행위가 공무원의 법령을 위반한 가해행위로 국가배상책임을 부담한다고 판시하면서 수용자 1인당 도면상 면적이 2㎡ 미만인 거실에 수용되었는지를 위법성 판단의 기준으로 삼았다(대법원 2022. 7. 14. 선고, 2017다266771 판결).
이러한 판결은 과밀 교정시설에서 근무하는 교정공무원이 손해배상청구대상이 될 수 있고, 수용자의 입장에서는 국가인권위원회 진정이나 행정소송 등의 대상으로 권리구제를 반복적으로 신청할 수 있다는 것을 의미한다. 따라서 좀 더 적극적으로 교정시설의 환경개선, 특히 과밀수용을 해결할 수 있는 교정시설의 증설이 시급하다.

4. 수용자 고령화에 따른 교정처우 프로그램 및 시설의 개선

WHO는 의료적 관점에서 회원국에게 노인수용자 및 만성질환자처우의 가이드라인(The older prisoner and complex chronic medical care)을 제시하였다(World Health Organization, 2014: 165-169). 이 가이드라인은 노인수용자의 연령을 50세부터 55세 정도가 적절하다고 제시하였다. 이를 기준으로 할 때 2021년을 기준으로 교정시설의 50세 이상 노인 수형자는 40.9%에 달한다(교정본부, 2022: 64). 이는 점차 노인 수형자의 비중이 더 높아질 것이고, 전체 인구의 고령화 추세와 함께 교정시설 수용자의 고령화가 급속도로 진행되고 있다는 것을 말해준다(허경미, 2017).
수용자의 고령화는 생애주기형 노인증후군⁵⁾을 유발하며, 이에 따라 중증질환, 기억력 감퇴, 자연스럽지 못한 신체활동, 우울감, 분노 등 다양한 증세를 보인다. 따라서 교정당국이 가지고 있는 기존의 시설이나 교정처우 매뉴얼은 노인수용자에게는 적합하지 않게 되며, 수용자들에게 불만 요인으로 작용하여 교정사고의 요인이 될 수 있고, 교정공무원과의 갈등을 부추긴다. 나아가 다양한 권리구제 신청의 주요 요인이 될 수 있다.
따라서 교정인구의 고령화라는 인구사회학적 특성을 반영한 처우프로그램의 개발과 신체운동과 정신건강을 증진할 수 있는 프로그램을 적절하게 운영할 수 있어야 한다. 특히 수용자 고령화가 가속화함에 따라 수용자의 만성질환 혹은 중증질환의 증가와 관련하여 의료적 처우 시스템 전반에 대한 진단과 정비가 필요하다(허경미, 2019).

5. 고충처리 사례집 작성 및 배포

수용자들은 국가인권위원회 진정이나 행정심판 신청 등 권리구제를 위한 다양한 청구나 신청 등이 각하 또는 기각 등으로 대부분 사실상 이익이 없는데도 불구하고 반복적으로 유사한 권리구제를 호소하고 있다. 이는 역설적으로 수용자들이 그들에게 보장되는 인권의 개념이나 그 범위, 구제받을 수 있는 권리침해라고 인정되는 법적 영역 등을 잘 모르기 때문에 야기되는 현상일 수 있다. 즉 수용자 입장에서는 일단 고소나 고발, 민사소송이나 행정소송 등을 통하여 실체를 밝히고 권리를 구제받을 수 있는 사안인지를 확인하려는 심리도 작용한다(Wogen, & Restrepo, 2020).
따라서 수용자 권리구제의 상당 요인을 차지하는 과밀 수용으로 인한 수용자 사이의 갈등, 중증질환 의료처우에 대한 불만 등은 교도소장이나 담당 교도관의 재량으로 즉각 해결될 수 있는 사안이 아니라는 것을 수용자들이 인식할 수 있도록 관련 권리구제 사례집을 만들어 배포할 필요가 있다. 이 사례집에는 권리구제의 다양한 법령 및 제도, 그리고 수용자의 권리구제 신청을 통하여 개선된 부분과 법원, 국가인권위원회 등에서 각하, 기각된 내용, 취하된 내용건 등을 요약하여 핸드북 형태로 제작하여 수용자 거실마다 비치함으로써 수용자들의 이해를 도울 수 있다.

Ⅴ. 나아가며

교정공무원의 주요 업무는 수용자들이 범죄에 대해 반성하고, 준법정신을 가진 사회인으로 복귀하여 일상생활을 누릴 수 있도록 교정처우를 하는 것이라 할 수 있다. 따라서 교정공무원의 적극적인 교정처우는 수용자의 성행을 바로잡고 재범을 억제하는 역할을 하는 등 사회 안전망을 공고하게 하는 데 기여한다. 그러나 현실은 교정공무원의 적극적인 교정처우를 어렵게 만드는 상당한 장애요인들이 있다. 수용자와의 갈등과 교정공무원에 대한 냉소적인 평가, 과중한 직무부담 등이 교정공무원의 정신건강을 해치고, 이직동기를 부추기는 요인이라는 점은 이미 법무부의 실태조사나 선행연구 등을 통하여 밝혀진 바 있다. 더 나아가 교정공무원의 적극 교정처우를 어렵게 하는 장애는 수용자의 인권과 맞물려 있다는 특징이 있다. 따라서 수용자의 권리구제를 위한 장치들이 교정공무원의 적극 교정처우를 가로막는 장애가 아니라 반대로 지원장치로 작동할 수 있도록 관련 법령 및 제도개선의 필요성이 있다. 이 연구는 다음과 같이 그 개선책을 제시하였다.
첫째, 수용자권리구제법의 제정이 필요하다. 이를 통하여 권리구제의 개념과 범위, 그리고 절차, 제한 등에 대하여 보다 명확하게 규정할 필요가 있다. 둘째, 가칭 「교정공무원 보건안전 및 복지 기본법」의 제정이 필요하다. 이를 통하여 격심한 직무스트레스로 인한 정신건강 위험을 사전에 진단하고, 치료하는 등 경찰공무원에 준하는 정도의 보건안전 및 복지서비스가 지원되도록 한다. 셋째, 교정시설의 환경개선을 서둘러야 한다. 특히 과밀수용으로 인한 다양한 불만과 갈등이 지속되는 만큼 적극적인 개선 노력이 필요하다. 넷째, 수용자 고령화에 따른 교정처우 프로그램 및 시설의 개선이 필요하다. 급격한 수용자 고령화는 만성질환, 우울증 등 다양한 노인증후군을 보여 기존의 교정처우 프로그램은 한계가 있다. 다섯째, 수용자들이 참고할 수 있도록 고충처리 사례집을 작성하여 수용자들이 쉽게 접할 수 있도록 한다. 이는 불필요하고 소모적인 각종 권리구제를 줄일 수 있게 하여 교정공무원들이 좀 더 교정처우에 집중할 수 있는 여건 마련에 기여할 수 있다.