교정 판례

정보공개청구에 있어
권리 남용 및 제소기간에 관한 법리

– 대법원 2014두9349,
대법원 2022두52980 판결을 중심으로

박규연

광주지방교정청 보안과 교감

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 대법원 2014. 12. 24.
선고 2014두9349 판결

Ⅲ. ‌대법원 2014. 12. 24.
선고 2014두9349 판결의 의미

Ⅳ. ‌정보공개청구 소송의
제소기간 기산점에 관한 최신 판례
제소기간 기산점에 관한 최신 판례
선고 2022두52980 판결

Ⅴ. 결론

Ⅰ. 들어가며

정보공개제도란 공공기관 등이 보유·관리하고 있는 정보를 국민의 청구에 의해 공개하거나, 중요정보를 사전에 국민에게 제공함으로써 국민의 알 권리를 보장하고, 국정운영에 대한 국민참여와 투명성을 제고시키기 위한 제도적 장치이다. 즉 국가 및 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를 수요자인 국민의 청구에 의하여 열람·사본복제 등의 형태로 청구인에게 공개하거나 국가 및 공공기관이 자발적으로 또는 법령 등의 규정에 의하여 의무적으로 보유하고 있는 정보를 배포 또는 공표 등의 형태로 제공하는 제도이다.
이처럼 모든 국민은 국가 및 공공기관 등을 상대로 정보공개를 청구할 권리를 가지므로 국민의 한 사람인 수용자 역시 교정기관을 상대로 정보공개를 청구할 수 있다는 점에 대해서는 의문의 여지가 없다. 그러나 최근 3년간 전국 교정기관 정보공개청구 현황을 살펴보면, 2020년 38,595건(법무부 전체 정보공개청구 중 교정기관이 차지하는 비율 73.6%), 2021년 80,640건(65.1%), 2022년 84,503건(59.7%)으로 건수 자체만 보더라도 매우 많은 수치에 해당할뿐더러 법무부 전체 정보공개청구 중 교정기관이 차지하는 비율 역시 압도적임을 알 수 있다.
이와 같이 수용자의 과도한 정보공개청구로 인한 교정행정 마비와 이를 담당하는 교도관들의 과중한 업무 현실은 더 이상 어제오늘의 일이 아니다. 특히 정보공개청구 내용 역시 자신의 처우와는 상관없는 내용이 많고 정보공개를 청구한 뒤에 자료수령을 거부한 경우도 빈번하다는 점에서 더욱 그러하다.
이와 관련하여 〈대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결〉은, 교도소에서 수감 중인 청구인의 정보공개청구는 정보에의 접근을 목적으로 한 것이 아니라 금전적 이득을 취하거나 강제노역을 회피할 목적으로 청구하였다고 볼 여지가 크므로 이러한 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 판시한 바 있다.
아래에서는 위 판결의 사실관계 및 소송경과 그리고 판결의 의의를 살펴본 후, 이와 더불어 최근 대법원에서 선고된 정보공개 청구인이 이의신청을 거쳐 행정소송을 제기한 경우 제소기간의 기산점에 대하여 판시한 〈대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결〉을 추가적으로 살펴보도록 하겠다.

Ⅱ. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결

1. 사실관계

원고는 교도소에 수감 중 서울중앙지방검찰청검사장에게 불기소 사건 수사기록의 공개를 청구하였다. 이에 대하여 피고는 이 사건 정보가 공공기관의 정보공개에 관한 「법률 제9조 제1항 제1호, 제4호, 제6호」, 「검찰보존사무규칙(법무부령) 제20조의2, 제22조」, 「사건기록 열람․등사에 관한 업무처리 지침(대검찰청 예규) 제3조 제1항의 5」에 규정된 비공개 대상 정보에 해당되어 공개할 수 없다는 이유로 비공개 결정처분을 하였다.
원고는 서울중앙지방검찰청검사장을 상대로 한 검찰수사기록에 대한 정보공개청구가 거부되자, 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 검찰보존사무규칙은 행정기관 내부의 사무처리 준칙으로서 행정규칙에 불과하므로 위 규칙을 근거로 이 사건 정보의 공개를 거부할 수 없으며, 이 사건 정보는 피의자의 인적사항을 제외한 피의자의 진술 내용만을 가리키고, 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」에서 정한 개인에 관한 사항으로서 정보의 공개가 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우에 해당하지 않으므로 이 사건 비공개 결정처분은 위법하다며 소송을 제기하였다.

2. 제1심 판결의 요지(서울행정법원 2013. 11. 12. 선고 2012구합34181 판결)

제1심은, 검찰보존사무규칙이 「검찰청법 제11조」에 기하여 제정된 법무부령이기는 하지만, 그 사실만으로 같은 규칙 내의 모든 규정이 법규적 효력을 가지는 것은 아니다. 기록의 열람·등사의 제한을 정하고 있는 같은 규칙 제22조는 법률상의 위임근거가 없어 행정기관 내부의 사무처리준칙으로서 행정규칙에 불과하고, 위 규칙상의 「열람·등사의 제한을 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제1호」의 ‘다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비공개사항으로 규정된 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 따라서 피고는 검찰보존사무규칙에 의하여 원고의 정보공개청구를 거부할 수 없다고 판시하였다.
그리고 불기소처분 기록 중 피의자 신문조서 등에 기재된 피의자 등의 인적사항 이외의 진술내용이 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우에는 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」의 비공개 대상에 해당하나, 공개하는 것이 개인의 권리구제를 위해 필요하다고 인정되는 경우에는 공개하도록 되어있으므로(같은 호 다목), 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교, 교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다고 보았다.
이러한 판단기준을 근거로 1심은 공개의 필요성이 비공개의 필요성보다 더 커서 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」의 비공개정보에 해당하지 않는다고 판단하였다.

1) 이 사건 제1주장에 관한 판단

검찰보존사무규칙이 검찰청법 제11조에 기하여 제정된 법무부령이기는 하지만, 그 사실만으로 같은 규칙 내의 모든 규정이 법규적 효력을 가지는 것은 아니다. 「기록의 열람·등사의 제한을 정하고 있는 같은 규칙 제22조」는 법률상의 위임근거가 없어 행정기관 내부의 사무처리준칙으로서 행정규칙에 불과하므로, 위 규칙상의 「열람·등사의 제한을 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항 제1호」의 ‘다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비공개사항으로 규정된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2006두3049 판결 등 참조). 따라서 피고는 검찰보존사무규칙에 의하여 원고의 정보공개청구를 거부할 수 없으므로, 원고의 이 사건 제1 주장은 이유 있다.

2) 이 사건 제2주장에 관한 판단

가) 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제6호 본문 소정의 이름·주민등록번호 등 정보의 형식이나 유형을 기준으로 비공개 대상정보에 해당하는지 여부를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다. 따라서 불기소처분 기록 중 피의자신문조서 등에 기재된 피의자 등의 인적사항 이외의 진술내용 역시 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」 본문 소정의 비공개대상에 해당한다(대법원 2012. 6. 18.선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조). 한편, 「정보공개법 제9조 제1항 제6호 단서 (다)목」은 ‘공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’를 비공개 대상정보에서 제외한다고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘공개하는 것이 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보’에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교, 교량하여 구체적 사안에 따라 신중히 판단하여야 한다(대법원 2009. 10. 29. 선고2009두14224 판결 등 참조).

나) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살펴보건대, 위 처분의 경위 및 이 법원이 비공개로 이 사건 정보를 열람·심사한 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①소외인이 마약류관리에관한법률위반(향정)죄로 징역형을 선고받고, 항소와 상고가 모두 기각되어 위 판결이 확정된 점, ②위 사건의 수사 과정에서 소외인이 원고의 필로폰 투약 사실을 제보하여 원고에 대한 마약류관리에관한법률위반(향정) 피의사건의 수사가 개시된 점, ③원고가 소외인의 개인정보를 제외한 부분의 공개를 구하고 있는 점, ④소외인의 진술 내용은 서울중앙지방검찰청 사건의 수사 과정을 통하여 이미 어느 정도 유추가 가능한 점 등을 고려하면, 이 사건 정보는 주로 원고의 범죄행위에 관한 진술로 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」 본문 소정의 공개될 경우 소외인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당된다고 볼 수 없거나 비공개에 의하여 보호되는 소외인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 원고의 권리구제 등의 이익을 비교, 교량하면 공개의 필요성이 더 크므로 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」 본문에 따른 비공개정보에 해당한다고 보기 어렵다.

다) 다만 소외인의 주민등록번호 등 개인식별정보, 범죄혐의와 범죄경력에 관한 사항, 마약류 영상시스템에 있는 마약전과자들의 사진, 소외인의 서명·무인은 「정보공개법 제9조 제1항 제6호」 본문에서 규정하고 있는 비공개 대상정보에 포함된다고 봄이 타당하다.

3) ‌따라서 이 사건 처분 중 별지 목록 기재와 같이 ‘소외인의 주민등록번호 등 개인식별정보, 범죄혐의와 범죄경력에 관한 사항, 마약류 영상시스템에 있는 마약전과자들의 사진, 소외인의 서명·무인’에 관한 정보의 공개를 거부한 부분은 적법하고, 나머지 부분은 위법하다.
3. 제2심 판결의 요지(서울고등법원 2014. 6. 11. 선고 2013누31976 판결)

피고는 이 사건 정보는 형사사건과 관련하여 민감한 내용을 다수 포함하고 있고, 공개되면 수사 방법이 노출되거나 소외인으로부터 항의나 민원이 제기될 가능성이 있어 검찰청의 업무를 곤란하게 할 우려가 존재하므로, 「정보공개법 제9조 제1항 제4호」의 비공개정보에 해당한다고 주장하였다.
이에 대해 서울고등법원은 「정보공개법 제9조 제1항 제4호」는 수사에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상 정보의 하나로 규정하고 있는데, 그 취지는 수사의 방법 및 절차 등이 공개되는 것을 막고자 하는 것으로서, 수사기록 중의 의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등이 이에 해당하지만, 이 사건 정보는 피의자 신문조서로서 위와 같은 의견서 등과는 그 성격이 달라 수사방법 등이 공개될 우려가 있는 정보라고 보기 어렵고, 피고가 이에 대하여 구체적인 주장이나 입증을 하지 않고 있으며, 항의하거나 민원을 제기할 가능성이 있다는 것만으로는 수사기관의 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 할 수도 없다는 이유로 피고의 항소를 기각하였다.

2. 피고의 주장 및 판단

가. 주장
이 사건 정보는 형사사건과 관련하여 민감한 판결을 다수 포함하고 있어 공개되면 수사방법이 노출되거나 소외인으로부터 항의나 민원이 제기될 가능성이 있으며 검찰청의 업무를 곤란하게 할 우려가 존재한다. 따라서 이 사건정보는 「정보공개법 제9조 제1항 제4호」의 비공개정보에 해당한다.

나. 판단
「정보공개법 제9조 제1항 제4호」는 ‘수사’에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개 대상정보의 하나로 규정하고 있는바, 그 취지는 수사의 방법 및 절차 등이 공개되는 것을 막고자 하는 것으로서, 수사기록 중의의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등이 이에 해당한다고 할 것이다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결 등 참조). 그런데 이 사건정보는 피의자신문조서로서 위와 같은 의견서 등과는 그 성격이 달라 원칙적으로 수사방법 등이 공개될 우려가 있는 정보라고 보기 어렵고, 피고가 이에 관하여 구체적인 주장이나 입증을 하지 않고 있다. 나아가 소외인이 항의하거나 민원을 제기할 가능성이 있다는 것만으로는 수사기관의 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 할 수도 없다. 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

4. 대법원 판결의 요지(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결)

대법원은 원심판결과 달리 원고의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 아니하므로, 원심이 정보공개청구의 권리 남용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판단을 그르친 것으로, 원심판결 중 피고 패소부분을 파기하고 이 부분 사건을 다시 심리, 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하는 판결을 선고하였다.

원고는 징역 3년 6월을 선고받아 복역 중에 있으면서 수백 회에 걸쳐 여러 국가기관을 상대로 다양한 내용의 정보공개청구를 반복하여 왔고, 정보공개거부처분에 대하여 전국의 각 법원에 취소청구소송을 제기하였다. 그리고 다수의 사건에서 원고의 정보공개청구에 대하여 행정청이 공개 또는 부분공개의 결정을 하였으나, 원고는 해당 정보를 수령하지 아니하였다.
원고는 이 사건의 원심을 포함한 대다수의 정보공개청구소송에서 특정 변호사를 소송대리인으로 선임하였다. 그런데 원심에서의 원고 소송대리인은 변론기일에 1회 출석하여 항소기각 판결을 구한다고 진술하였을 뿐 준비서면이나 서증을 제출하는 등의 변론행위를 한 바 없다. 원고는 교도소 직원과의 면담에서 정보공개청구소송에서 승소하여 소송비용 확정절차를 거쳐 변호사보수를 지급받으면, 이를 변호사와 자신이 배분 하기로 하였다는 취지의 진술을 하기도 하였다.
원고는 수감 중 정보공개청구소송의 변론에 출석하기 위하여 약 90회 이상 전국법원에 출정하였는데, 그에 따른 수백만 원의 출정비용을 납부하지 아니하고 있다. 원고는 교도소 직원과의 상담에서 ‘자신이 진행해 온 정보공개청구 및 정보공개청구소송은 권리구제를 위한 것이 아니었고, 자신의 시간과 국가기관의 행정력을 헛되이 소모시키는 행위였으므로 이러한 행위를 중단하겠다’는 취지로 진술하였다.
이러한 사정에 의하면, 원고는 이 사건정보에의 접근을 목적으로 피고에게 정보공개를 청구한 것이 아니라, 청구가 거부되면 그 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 크고, 앞서 본 법리에 의할 때 이러한 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 아니한다고 할 것이다.

Ⅲ. ‌대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결의 의미

1. 원고의 정보공개청구 및 정보공개청구 소송 관련 현황

원고가 제기한 다른 정보공개거부처분 취소소송(대구고등법원 2014. 12. 5. 선고 2014누5652 판결) 판결문에 따르면, 당시 원고의 정보공개청구 및 정보공개청구소송과 관련된 현황은 아래와 같다.

가. 원고는 「마약류 관리에 관한 법률」 위반으로 실형을 선고받고 교정시설에 수감 중, 2007. 1. 1.부터 2014. 1. 21.까지 외교통상부장관, 안전행정부장관, 지방검찰청검사장, 지청장, 구치소장, 경찰서장, 교도소장 등을 상대로 ‘최근 수년간 검찰청이 피고가 되었던 행정소송, 민사소송의 판결문, 최근 수년간 정보공개신청 중 공개를 결정한 정보공개결정통지서, 원고가 직무유기로 고소한 영사 또는 구치소 직원에 대한 수사기록, 영사 또는 구치소 업무처리 매뉴얼 및 해당 영사 또는 해당 직원에 대한 인사조치 내역’ 등의 정보를 공개해줄 것을 청구하였고, 이러한 정보공개청구가 거부당하면 행정소송을 제기했는데 이와 관련된 정보공개청구 소송이 155건에 이른다. 이는 같은 기간 전국에 제기된 정보공개청구 소송 총 1,304건 중 약 11.8%에 해당한다. 한편, 원고는 위와 같이 정보공개를 청구함에 있어서 하나의 사건에 해당하는 정보를 여러 차례에 걸쳐 나누어서 공개해 줄 것을 청구하기도 하였다.

나. 원고는 2013. 4.경부터 2013. 8.까지의 사이에 강릉교도소장 외 18개 교정기관장(공주교도소장, 광주교도소장, 광주지방교정청장, 대구지방교정청장, 서울남부교도소장, 서울남부구치소장, 서울지방교정청장, 성동구치소장, 울산구치소장, 인천구치소장, 장흥교도소장, 제주교도소장, 천안개방교도소장, 천안교도소장, 청주교도소장, 청주여자교도소장, 춘천교도소장, 해남교도소장)을 상대로 ‘2012년도 위 각 교정기관에 접수된 모든 정보공개청구 중 공개 및 부분공개 결정된 신청에 대한 결정통지서(개인정보 제외)’에 관하여 정보공개를 청구하였고, 위 각 기관으로부터 개인정보 등 비공개 부분을 제외한 부분공개결정을 받았으나, 정해진 기한까지 수수료를 납부하지 않거나 자료수령을 거부하여 모두 종결 처리되었다.

다. 원고는 수형기간 중에 여러 건의 행정소송을 동시에 진행함으로써 변론을 위해 2021. 5. 6.부터 2014. 5.경 까지 약 90회에 걸쳐 전국 법원에 출정하였는데, 그 과정에서 발생한 출정비용 중 6,211,956원(통상 수용자의 법정출정 시 2~4명의 직원이 계호하는데, 그 계호직원의 출장여비를 수용자에게 별도로 청구하지 않고 차량이용비용만을 청구하며, 관내 출장 시에는 출장비용을 징수하지 않음)을 납부하지 않았을 뿐만 아니라, 출정비용과 상계될 것을 우려하여 영치금 계좌로 일체의 돈이 입금되는 것을 거부하였다.

라. 원고는 위와 같이 동일한 유형의 소송을 제기하면서 2012. 10.경부터 소송대리인을 선임하여 왔는데, 전체 115건 중 96건에서 변호사 B를 소송대리인으로 선임하였다. 그런데 변호사 B는 2011. 2. 17.경부터 2014. 2. 21.경까지 사이의 기간 동안 2013. 1.경 및 2013. 2.경 단 3차례 원고를 접견하였을 뿐이고, 원고는 여러 차례에 걸쳐 스스로 수기로 소송 관련 서면을 작성하여 제출하였다.

마. 원고는 자신이 승소한 소송과 관련하여 인지대 및 송달료 외에 서기료, 제출비용, 출석비용, 자비부담 출정비용 등을 포함하여 소송비용 확정신청을 하였고, 일부출정비용(운임)을 전보받았다.

바. 대전교도소 교감 ○○○은 2013. 12. 27. 원고에 대하여 상담을 하면서 ‘수형생활 중 국가기관을 상대로 지속적인 정보공개청구를 하고 행정 및 민사소송을 하며 마치 전국투어를 하듯이 다니는 이유와 체납된 소송비용(출정비용)을 내지 않고 영치금이 차입되지 않도록 한 이유 및 출소일까지 소송만을 할 것인지’를 물었는데, 원고는 ‘자신을 이렇게 만든 것은 서울구치소 수용 당시 서신불허에서 시작되었고, 현재는 행정 및 민사소송을 사선 변호인을 선임해 진행하다 보니 돈벌이가 되며, 행정소송은 10건 중 최소 5건 이상 승소하고, 소송비용(변호사비)은 건당 약 150만 원 정도 수입이 되어 변호사 100만 원, 자신 50만 원 정도로 배분키로 하여 건수가 많을수록 재미있고, 또한 소송에 대한 자신감도 생겨서 좋으며, 현재 체납된 금액은 수입이 되는대로 변제할 것이고, 대전에서는 작업장에 출력하여 열심히 작업하고 소송은 변호사에게 위임하고 생활에 변화를 가져보겠다는 마음을 가졌지만 거실 문제로 조사징벌을 받았으니 조그마한 방에서 할 수 있는 일은 오직 소송밖에 없다’는 취지로 답변하였다.

사. 위 교감 ○○○은 원고에게 ‘지금의 행동은 주변 사람들을 힘들게 하고 자신에게도 바람직한 일이 아님을 설명하면서 남은 형기 동안 작업장에 출력하여 생활할 것’을 권유하자, 원고는 2014. 2. 12. ‘자신이 그동안 진행해 온 정보공개청구 및 행정소송은 자신의 권리구제를 위한 것이 아니었고 자신의 시간과 국가기관의 행정력을 동시에 헛되이 소모시키는 행위였으므로, 이러한 행위를 중단하고 사회복귀에 매진할 것이고, 기왕 진행 중인 소송에 대하여는 선임된 변호인이 마무리하도록 하되, 자신은 더 이상 재판에 출석하지 않겠다’는 내용으로 진술하면서 원고가 2014. 2. 7.자로 작성한 자술서를 제출하였다.

Ⅳ. ‌정보공개청구 소송의 제소기간 기산점에 관한 최신 판례
- 대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결

1. 관련 법령 및 사실관계 등
가. 관련 법령

「공공기관의 정보공개에 관한 법률 제18조 제1항」은 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다”라고 규정하고, 동조 제3항 본문은 “공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 한다”라고 규정하고 있으며, 동조 제4항은 “공공기관은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 경우에는 청구인은 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 제3항에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다”라고 규정하고 있다.
또한 「정보공개법 제20조 제1항」은 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정소송법」에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다”라고 규정하고 있다. 한편 「행정소송법 제20조 제1항」 본문은 “취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다”라고 규정하고 있다.

나. 사실관계 및 이 사건의 쟁점

피고는 2017. 4. 17. 원고에게 「정보공개법 제9조 제1항 제5호 및 제7호」에 따른 처분사유로 정보공개거부처분을 하였고, 원고는 2019. 4. 22. 이 사건 처분을 송달받고 피고에게 이의신청을 하였다. 피고는 2019. 5. 2. 원고에게 이의신청을 각하하는 결정을 하고, 결정이 그 무렵 원고에게 송달되었다. 원고는 2019. 7. 26. 피고를 상대로 정보공개거부처분 취소소송을 제기하였다.
즉 위 사안은, 원고가 피고로부터 정보공개청구에 대한 비공개 결정을 받은 후 이의신청을 하였으나 이의신청을 각하하는 결정을 통지받고 비공개 결정의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 위 소 제기 시점인 2019. 7. 26.이 이의신청을 각하하는 결정을 받은 날인 2019. 5. 2.부터 90일을 도과하지 않았으나 비공개 결정을 받은 날인 2019. 4. 22.부터는 90일을 도과한 사안으로, 국가 또는 공공기관의 비공개 결정 또는 부분공개 결정에 대한 이의신청을 하여 국가 또는 공공기관이 이의신청을 각하하는 결정을 한 경우 제소기간의 기산점이 ‘이의 신청에 대한 결과를 통지받는 날’인지 아니면 ‘비공개 결정 결과를 통지받은 날’인지 여부가 이 사건에서 쟁점이다.

2. 소송 경과
가. 제1심 판결(서울행정법원 2021. 6. 20. 선고 2019구합74096 판결)

제1심은, 아래와 같이 판시하며 이 사건 소가 제소기간을 도과하여 부적법하다는 피고의 본안전 항변을 배척하고, 원고의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하였다.

「정보공개법 제18조 제1항」은 ‘청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정에 불복이 있는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다’라고 정하고, 같은 조 제4항은 ‘공공기관은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 결과 통지와 함께 알려야 한다’라고 정하고 있으며, 「행정소송법 제20조 제1항」은 ‘취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다’라고 정하고 있다.
위 규정들을 종합하면, 정보공개청구인이 공공기관의 비공개 결정에 이의신청을 하여 해당 공공기관이 각하 등 결정을 한 경우 정보공개청구인은 그 결정을 송달받은 날부터 90일 내에 공공기관의 비공개 결정에 대한 취소소송을 제기할 수 있다고 봄이 타당하다. 피고는 2019. 5. 2. 원고에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 각하하는 결정을 하였고, 원고는 그 무렵 위 결정을 송달받고 그때부터 90일 이내인 2019. 7. 26. 이 사건 소를 제기하였으므로 이 사건 소가 제소기간을 도과하여 부적법하다는 피고의 항변을 받아들이지 아니한다.
나. 제2심 판결(서울고등법원 2022. 7. 21. 선고 2021누51265 판결)

이에 대하여 제2심은, 이 사건처분이 있음을 알게 된 날인 2019. 4. 22.부터 행정소송(취소소송)의 제소기간인 90일을 넘겨 2019. 7. 26.에 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 제소기간을 경과하여 부적법하다(원고가 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하였다고 하여 위 90일의 제소기간의 진행이 정지되는 것도 아니다)라고 판시하며, 피고의 본안전 항변을 받아들여 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 취소부분에 해당하는 부분을 각하하는 판결을 선고하였다.

위와 같은 정보공개법 관련 규정들의 문언·취지 등을 종합해 보면, 청구인의 이의신청은 공공기관으로 하여금 다시 정보공개 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에서 정한 행정심판과는 그 성질을 달리하며, 이의신청은 정보공개 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못한다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조).
「정보공개법 제18조 제4항」은 공공기관은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 이의신청에 대한 결과 통지와 함께 알려야 한다고 규정하고 있는데, 이 규정은 이의신청이 특별행정심판에 해당하지 않는다는 전제에서 청구인에게 이의신청을 거치는 경우에도 행정심판 등의 방법으로 불복할 수 있음을 알리도록 한 것이지, 이의신청에 대한 결정을 독립된 행정처분으로 삼거나 행정심판 청구기간 또는 행정소송 제소기간을 이의신청에 대한 결정을 기준으로 산정하도록 한 규정이 아니다.
「행정소송법 제18조 제1항」은 “취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있고, 「제20조 제1항」은 “취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 「제18조 제1항」 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다”라고 규정하고 있으며, 「행정심판법 제27조 제1항」은 “심판청구는 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다”라고 규정하고 있다.
위 규정들을 종합하여 보면, ①행정처분이 있음을 알고 그 처분에 대하여 곧바로 취소소송을 제기하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 하고, ②행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하고 그 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 한다. 따라서 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하지도 않고 취소소송을 제기하지도 않은 경우에는 그 후 제기된 취소소송은 제소기간을 경과한 것으로서 부적법하다.
다. 대법원 판결(대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결)

대법원은, 청구인이 공공기관의 비공개 결정 등에 대한 이의신청을 하여 공공기관으로부터 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 취소소송을 제기하는 경우, “그 제소기간은 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 기산한다”라고 봄이 타당하다고 보아, 원심의 판단에 정보공개법상 이의신청을 거쳐 행정소송을 제기한 경우 제소기간의 기산점에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다는 이유로 원심판결을 파기환송 하였다.

「정보공개법 제18조 제1항」은 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다”라고 규정하고, 같은 조 「제3항」 본문은 “공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 한다”라고 규정하고 있으며, 같은 조 「제4항」은 “공공기관은 이의신청을 각하 또는 기각하는 결정을 한 경우에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 「제3항」에 따른 결과 통지와 함께 알려야 한다”라고 규정하고, 「제20조 제1항」은 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 ｢행정소송법｣에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다”라고 규정하고 있다. 한편, 「행정소송법 제20조 제1항」 본문은 “취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다”라고 규정하고 있다.
그런데도 원심은 원고가 피고로부터 이 사건 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날인 2019. 5. 2.이 아닌 이 사건 처분이 있음을 안 날인 2019. 4. 22.부터 90일의 제소기간이 진행한다고 보아 2019. 7. 26. 제기된 이 사건 소는 제소기간을 경과하여 부적법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 정보공개법상 이의신청을 거쳐 행정소송을 제기한 경우 제소기간의 기산점에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

Ⅴ. 결론

정보공개법은 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위해 시행되고 있다. 법 시행 이전에도 헌법재판소는 정보공개청구권을 알 권리로 인정하면서 이러한 알 권리는 「헌법 제21조」의 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임을 밝혔다.
이처럼 국민의 알 권리, 즉 정보에의 접근, 수집, 처리의 자유는 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것으로서 「헌법 제21조」에 의하여 직접 보장되는 권리이고, 그 구체적 실현을 위하여 제정된 정보공개법 역시 「제3조」에서 공공기관이 보유, 관리하는 정보를 원칙적으로 공개하도록 규정하고 있으므로, 국민으로부터 보유, 관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 「정보공개법 제9조 제1항」 각호 소정의 비공개 사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이다.
그러나 국민의 국가기관에 대한 정보공개청구권 역시 국가의 안전보장, 질서유지 및 공공복리라는 국가·사회적 법익 또는 타인의 명예와 인격, 사생활의 비밀 또는 생명·신체의 안전과 평온 등의 기본권의 보장과 충돌되는 경우가 있을 수 있으므로, 그 행사는 이러한 국가·사회적 법익이나 타인의 기본권과 상호 조화될 수 있는 범위 내에서 정당성을 가진다 할 것이고, 「정보공개법 제9조 제1항」 각호 소정의 비공개 사유를 해석, 적용함에 있어서도 이러한 법익 균형성이 고려되어야 할 것이다.
또한 앞서 서두에서 살펴본 바와 같이, 교정기관을 상대로 제기하는 정보공개청구의 경우 정보공개청구를 통하여 획득한 정보를 이용하여 국민으로서의 알 권리 충족 및 국정에 대한 국민 참여, 국정운영의 투명성 확보를 위한 활동을 하거나 이러한 목적으로 위 정보를 활용하였다고 보이지 않은 사례가 상당한데, 이러한 정보공개청구에 대하여도 담당 교도관들은 청구한 정보를 공개하기 위해서 해당 정보에 관한 자료의 정리, 수집, 개인정보 삭제 등의 과정을 일일이 거쳐야 하는바, 이로써 교정시설에 상당한 업무 부담과 함께 행정력의 소모를 초래하고, 이로 인한 처리기간의 소요 및 비용의 증가는 결과적으로 일반 국민에게도 상당한 피해를 유발할 위험이 크다고 사료된다.
그런 의미에서 〈대법원 2014두9349 판결〉은 민법의 기본원리인 신의칙과 권리남용금지원칙을 정보공개청구 거부사유로서 공권의 행사에 있어서도 적용될 수 있다는 것을 보여준 타당한 판결이라고 할 것이다.
현행 정보공개법의 경우, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 없고 정보공개청구권 남용을 사유로 청구를 거부할 수 있는 규정도 없다. 정보공개청구가 국민의 알 권리를 보장하고 국정운영에 대한 국민참여와 투명성을 제고시키기 위한 제도적 장치임을 고려해보면, 이와 아무런 관련 없는 무차별적인 정보공개청구를 제한 없이 허용하는 것은 오히려 정보공개법 입법 취지를 형해화 하는 것이 아닐 수 없다. 따라서 우리 정보공개법에서도 정보공개청구 시 목적 규정을 신설하거나 청구권 남용을 사유로 청구를 거부할 수 있는 조항을 추가 신설하는 것을 적극 검토해 볼 필요가 있다고 사료된다.