미국의 교정시설 COVID-19 대응 관련 한계 및 쟁점②

Ⅰ. 서론 Ⅱ. 국제사회의 교정시설 감염질환 관련 준칙
    1. 유엔피구금자최저기준규칙상 규정
    2. WHO의 교정시설 COVID-19 관련 규정
    3. 소결
Ⅲ. 미국 교정시설 COVID-19 대응 실태
    1. 미국의 교정시설 의료처우에 관한 법적 근거
    2. COVID-19 백신정책
Ⅳ. 미국 교정시설 COVID-19 대응 관련 한계 및 쟁점
    1. 극단적인 구금처우와 과밀 수용: 집단감염의 온상으로 작동
    2. 형사사법정책과 보건정책의 부조화 문제
    3. 교정직원과 수용자 간 의료서비스 형평성의 문제
    4. 보건의료지침의 비준수와 비체계적인 대응
Ⅴ. 결론 및 정책적 시사점

Ⅲ. 미국의 교정시설 COVID-19 대응 실태

1. 미국의 교정시설 의료처우에 관한 법적 근거

2) COVID-19 관련 대응 지침

미국 연방교정국(The Federal Bureau of Prisons: BOP)은 주요 비상사태 또는 기타 정상적인 운영 중단에 대처하기 위해 직원에게 지침을 제공하는 「운영연속성계획」(continuity of operations plans)을 가지고 있다. 이 계획에는 폭동 또는 화재진압, 자연재해 또는 폭발 시 대응 또는 COVID-19와 같은 기타 중대한 비상 상황 관리 등이 포함된다. 이 비상계획에는 지휘요원 지정, 상황통제, 지역당국 통지 및 협력, 임시 및 후속 의료제공, 기타 주요 문제에 대한 처리 매뉴얼이 포함된다. 연방교정국은 이「운영연속성계획」을 바탕으로 COVID-19 대응 시스템을 구축했다(Federal Bureau of Prisons, 2021).
BOP는 세계보건기구(WHO), 질병통제센터(CDC), 인사관리국(OPM), 법무부, OSHA¹⁾ 등의 지침과 지시를 반영해 2020년 1월 31일에 최초로 COVID-19 대응 지침을 교정시설에 전달했다. 이후 이를 보완해 2020년 3월 23일 자로 교도소 및 구금 시설에서 COVID-19 관리에 관한 지침(the Guidance on Management of Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) in Correctional and Detention Facilities)을 발표했고, 이것은 2020년 7월 14일 자, 2020년 11월 25일 자 등으로 후속 지침이 발표됐다(BOP, 2020).
BOP는 이 운영지침을 통해 모든 교정시설은 COVID-19 의료격리율, 직원과 수용자의 접종률, 해당 지역사회 전파율 등을 기준으로 시설의 운영단계를 1, 2, 3단계(Levels 1²⁾ , Levels 2, Levels 3) 로 분류토록 하고, 단계별 운영지침을 제시했다. BOP가 2020년 11월 25일 자로 제시한 모든 교정시설에 적용되는 지침의 주요 내용은 다음과 같다.

2. COVID-19 백신정책

BOP는 CDC와 협력해 2021년 1월 22일 백신지침(COVID-19 Vaccine Guidance)을 만들었다(Bureau of Prisons, 2021). 이 백신지침은 백신종류와 접종 가능한 연령대와 횟수, 우선순위(Priority Level) 등을 명시하고 있고, 이를 바탕으로 교정시설의 의료전문가가 교정직원 및 수용자들에게 접종토록 가이드라인을 매우 구체적으로 제시했다.
이 백신지침에 따르면 백신은 CDC가 보급하며, 1차 접종 대상자는 교정공무원과 의료인이며, 이는 이들이 지역사회와 교정시설 그리고 수용자와 수용자 사이의 COVID-19 감염매개체가 될 위험성을 감소시키기 위함이라고 명시하고 있다(Bureau of Prisons, 2021). 수용자에게 이 지침을 적용하되 백신 공급이 제한되는 경우 발병 이력, 수용시설의 환경 및 개별 임상 요인 등을 시설에서 고려해 조정할 수 있도록 했다.
최고 우선 접종 대상자는 COVID-19의 감염, 노출 등으로 격리된 수용자로 격리기간과 장소를 접종 기회로 삼도록 했다. 또한 석방이나 이송 대상 수용자의 경우로 이들이 지역사회나 타 교정시설에의 감염위험인자가 되지 않도록 하고 있다. 다만, 석방 대상자의 경우 이들이 교정시설에서 1차 및 2차 백신 접종을 모두 마쳐야 하며, 연속해서 2회 접종을 할 시간 여유가 없거나. 이들이 출소하는 지역에서 연속적으로 접종받을 형편이 안되는 경우 1차 접종도 제한했다.
그리고 나머지 수용자의 백신접종 우선순위(Priority Level)는 〈표 4〉와 같다. 그리고 이 우선순위를 정할 때 BOP의 전자의무기록(BEMR) 및 CDC의 지침을 사용해 해당조건에 해당하는 수용자를 식별, 접종 대상자 순위를 분류토록 했다(Bureau of Prisons, 2021).⁷⁾

Ⅳ. 미국의 COVID-19 대응 관련 한계 및 쟁점

1. ‌극단적인 구금처우와 과밀 수용: 집단감염의 온상으로 작동

2019년 말부터 번지기 시작한 COVID-19가 교정시설에서도 발견되면서 과밀수용이 감염을 더 악화시킬 것이라는 두려움에 BOP를 포함해 주정부들도 수용자 석방을 서둘렀다. 결국 2020년 상반기에 수용자는 210만여 명에서 180만여 명으로 14% 감소했지만 이후 2020년 가을부터 2021년 봄까지 수용자 감소율은 점차 낮아지는 추세를 보였다.
그런데 2020년 수용자 석방률이 낮고 투옥률이 높은 주정부의 경우 2021년까지 그렇지 않은 주정부들 보다 수감률을 낮추려는 노력을 덜하는 것으로 나타났다(Kang-Brown, Montagnet, & Heiss, 2021).
연방 수준에서도 이민세관단속국(ICE)의 난민구금자 수는 2019년 구금인구의 3분의 1이었지만, 연방보안관실(USMS)의 수용자는 계속 높은 구금률을 유지했다. 연방교도소만 살펴보면 2019년 말과 2021년 봄 사이에 약 144만 명에서 119만 명으로 총 17% 감소했다. 지방교도소의 경우에는 COVID-19 초기에 급격한 수용인구 감소추세를 보이다가 이후 다시 증가하는 양상이다.
결국 미국은 COVID-19로 인해 교정시설 수감률이 지난 20년 만에 가장 낮아지긴 했으나, 인구 10만 명당 수용자는 639명으로 세계 최고 수준이며, 이는 세계 수용인구의 25%를 차지하는 것이다(World Population Review, 2021).⁸⁾
또한 교도소소송개혁법(PLRA)으로 수용자들의 의료소송권을 제한시키고. 연방수용자의료본인부담금법(FPHCCA)으로 수용자에게 의료부담금을 지불토록 하고, 오바마케어법으로 석방수용자의 의료비를 지방정부가 지불토록 하는 부담을 지웠다. 이와 같은 조치들은 수용자의 적극적인 교정시설 내 의료기관 방문을 위축시켰고, 지방정부는 수용자 석방을 소극적으로 시행함으로써 교정시설 내 COVID-19 감염을 더욱 확산시키는 요인으로 작용했다는 비판을 받고 있다(Sriharan, 2020).

2. 형사사법정책과 보건정책의 부조화 문제

COVID-19 팬데믹이 심각해지자 교정시설의 수용자 석방은 다양한 방식으로 진행됐다(prison policy initiative, 2021). 뉴저지주의 경우 2020년 주보건법(S2519)을 개정해 3,000여 명을 석방시켰고, 오클라호마 등을 포함한 대부분의 주에서는 주지사의 행정명령 및 감형권(Governor executive orders and commutations)을 활용해 수용자를 석방했다. 연방교정국은 연방보호관찰위원회와 연계해 행형성적이 양호한 24,000여 명의 수용자들을 가택구금을 조건으로 석방했다. 또한 주법원 및 연방대법원은 장기수용자 및 고령수용자 등에 대한 석방명령(court orders)을 내렸고, 교정시설은 대상자들을 선별하는 조치를 별도로 취했다.
이와 같은 노력에도 불구하고 몇 가지 문제가 노출됐다. 첫째, 일부 교정시설에서는 석방 수용자에 대해 교도소 복귀명령을 내리는 조치를 했다. 이는 〈표 5〉에서도 확인되는데 2020년 6월부터 2021년 3월까지 지역 교도소 수용인구는 13%, 73,800여 명이 증가했다. 석방 수용자에 대한 복귀명령은 첫번째단계법(First Step Act: FSA)의 기본취지를 제대로 반영되지 못한 것이며, 수용 과밀화를 더욱 악화시키고 수용자 감염을 확산시키는 등의 부정적 효과를 낳았다(Scott-Hayward, 2021).
둘째, 감소했던 농촌지역 교도소 수용인구가 다시 빠르게 반등하는 문제가 발생했다. 즉 〈표 5〉에서 보는 것처럼 농촌지역 수용인구는 2019년 중반에서 2020년 사이에 63,100여 명, 34% 정도 감소했다. 그러나 2020년 중반부터 2021년 초까지 농촌지역 수용인구는 11%, 13,300여 명이 증가했다. 결국 2021년 3월경 농촌지역 수용인구비는 도시 교도소 보다 두 배 이상 높은 것으로 나타났다. 이와 같은 현상은 범죄인 구금정책이 정치적 그리고 사법적 의지에 따라 좌우되기 때문이라는 진단이다(Pearson, 2021).
또한 〈표 5〉에서 2020-2021년의 경우 지방교도소 인구 증가와 연방교도소의 수용인구 감소추세가 동시에 발생하는 것을 확인할 수 있다. 이는 정상적인 상황이라면 재판을 거쳐 연방교도소로 이송돼야 할 연방범죄자들에 대해 연방교도소로의 이송을 중지하거나 법원의 재판중단 등으로 인해 지방교도소에 그대로 잔류 수용되는 경우들도 영향을 끼친 것으로 나타났다. 그런데 문제는 규모가 작은 지방교도소의 경우 제한된 의료시설과 지역사회의 의료지원 등을 받기 어려운 환경으로 COVID-19 감염자가 늘어나는 악순환을 불러왔다는 지적이다. 나아가 규모가 작은 소도시나 농촌지역에 거주하는 교정직원이 적절한 임상 격리 등을 거치지 않고 지역사회에서 감염돼 교정시설 동료 및 수용자에게 감염매개체로 작용하는 경우들도 확인됐다(Sims, Foltz, & Skidmore, 2021).
셋째, COVID-19 팬데믹 동안 교정당국이 석방한 수용자 간 인종별 차이가 현격해 차별 논란이 야기되고 있다. 즉, 2019년 이후 COVID-19 팬데믹 동안 2020년까지 흑인의 수감률은 22%, 라틴계 사람들의 수감률은 23%, 아시아계 미국인의 수감률은 21% 정도 감소한 데 비해 백인의 수감률이 28% 정도 감소한 것으로 나타났다. 이러한 차이는 형사사법기관의 차별적 법적용과 가석방심사위원회의 유색인종에 대한 비우호적 태도가 반영된 결과라는 비판이 제기되고 있다(Strassle, & Berkman, 2020).

3. 교정직원과 수용자 간 의료서비스 형평성의 문제

2021년 9월 24일을 기준으로 연방정부 교정국 산하의 교정시설과 이민세관집행국 및 주정부를 포함한 지방정부 산하의 교정시설 등에서 발생한 COVID-19 감염자 및 사망자 현황은 〈표 6〉과 같다.

연방정부의 교정시설 COVID-19 감염수용자는 44,447명이고, 사망자는 265명으로 감염자의 0.60% 정도가 사망했다. 연방교정직원은 8,077명이 감염, 사망자는 6명으로 0.07% 정도가 사망해 수용자의 사망률이 직원보다 9배 정도 높다. 또한 BOP 교정시설의 수용자 1,000명당 COVID-19 감염률은 291.9명이고, 연방교정직원은 209.38명으로 수용자 감염률이 직원보다 28.2% 정도 높은 것으로 나타났다(covid prison project, 2021).
이에 비해 주정부 교정시설(state jail)을 포함한 지방정부의 교정시설(urban·suburban·small/mid size metro·rural jail)의 감염수용자는 353,218명이고 이 가운데 2,318명이 사망해 0.66% 정도의 사망률을 보였다. 감염직원은 104,962명이고 206명이 사망, 0.20% 정도의 사망률을 나타냈고, 감염직원 보다 감염수용자의 사망률이 두 배 이상 높은 것으로 나타났다.
연방교정시설에서뿐만 아니라 지방정부의 교정시설에서도 수용자의 사망률이 직원의 사망률보다 월등하게 높은 이유는 BOP의 COVID-19 대응 지침이 제대로 작동되지 못했을 뿐만 아니라 WHO가 수용자들에게 마스크 및 손 세정제 등을 지급하고 일정한 거리두기를 요구했으나 교정당국이 이를 권고로만 인식하고 그 실천을 강제하지 않은 영향이 크다는 비판과 진단이 잇달았다(prison policy, 2021; new york times, 2021). 나아가 감염직원과 감염수용자 간 지원되는 응급의료서비스의 수준과 기회의 차이 즉, 의료형평성의 문제가 제기됐다. BOP의 지침 및 WHO의 매뉴얼 특히 유엔피구금자최저기준규칙등에서 수용자에게 지원되는 의료서비스는 일반시민과 동일한 수준이어야 하지만 실제 현장에서는 상당한 격차를 보였다는 것이다. 특히 BOP의 지침에도 불구하고 팬데믹 초기부터 수용자 간 거리두기 및 감염수용자의 14일간 의료 격리 등이 무시돼 교정시설 내 집단감염을 확산시켰다는 진단이다(Okonkwo, et al. 2021).

4. 보건의료지침의 비준수와 비체계적인 대응

앞에서 살펴본 것과 같이 BOP는 COVID-19 관련 지침을 통해 교정시설관리 및 교도관과 수용자 등의 보건위생의 가이드라인을 제시했다. 그러나 이 지침은 COVID-19 감염 확산이 진행된 단계에서 제공됐고, 이행 여부에 대한 점검 및 후속조치 등이 적시에 이루어지지 못했다.
심지어 교도관과 수용자들에게 마스크나 손 세정제가 적절하게 보급되지 못했으며, 일부 과밀화기 극심한 일부 교도소에서는 일인용 수용실에 3-4명을 함께 수용하는 등 난맥상을 드러냈다. 특히 일부 교정시설은 응급의료실이 부족하자 감염 수용자를 동료 수용자들과 함께 거실수용 후 보살피게 하는 사례도 발견됐다. 이와 같이 각 주정부 및 지역교정시설별 대응은 체계적이지 못했고, 이로 인해 COVID-19 감염교도관과 수용자가 폭증하는 원인이 됐다(the conversation, 2021).
공중 보건 전문가들이 교정시설의 감염병 확산에 교도관이 매개체가 될 수 있다고 경고했지만, 이에 적절히 대처하지 못해 교도관에 의한 교정시설 감염 차단에 실패했다(Kang-Brown, Montagnet, & Heiss, 2021). BOP는 지역사회 감염률과 교도관의 감염률이 높은 교정시설의 수용자 감염률이 그렇지 않은 시설보다 더 높은 사실을 발견했다.
또한 교도관과 수감자들에 대한 백신 보급이 일반인들에 비해 늦게 진행됐고, 그마저도 백신에 대한 불신으로 접종이 늦어졌다. 특히 BOP가 2021년 1월 제공한 백신 지침을 통해 수용자보다 먼저 백신접종을 받게 된 교도관들이 접종을 집단적으로 거부하는 사례가 빈발했다. 이로 인해 교도관들과 수용자들에 대한 접종이 동시에 지연되는 등 BOP의 지침이 현장에서 반영되지 못했다(prison policy initiative, 2021). 더욱이 BOP가 2020년 11월에 제공한 지침에서 교정시설의 작업장(UNICOR)10)을 정상 운영토록 함으로써 수용노동자들의 집단감염을 촉발시켰고, 지역사회로까지 감염이 전파됐다는 비난도 제기되고 있다(The Marshall Project, 2020). 그런데 BOP의 이 지침은 WHO가 제시한 단계별 감염예방및통제(IPC)를 반영하지 않았다. 코로나19 초기부터 호흡기질환으로 사람 간 접촉을 차단하고 거리두기가 매우 중요한 예방조치로 강조됐지만, BOP의 지침은 매우 문제점을 안고 있었다.

Ⅴ. 시사점 및 결론

바이든 미국 정부는 인권을 정책의 핵심 이념으로 삼고 있지만, COVID-19 상황에서 보인 미국 교정당국의 대응은 상당한 문제점을 드러냈다. BOP의 대응 지침과 수용자의 자비석방과 가석방 확대 등의 노력에도 불구하고 감염으로 인한 사망 수용자가 2500여 명에 달하는 등 문제점이 나타났다. 한국에서도 국가인권위원회가 법무부에 COVID-19 대응 문제점을 들어 기관경고와 제도 개선을 권고했다(한겨레, 2021). 이와 같은 현실을 반영할 때 미국 교정시설의 COVID-19 대응과 관련해 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.
첫째, 교정시설의 과밀화를 반드시 해소해야 한다는 점이다. 세계에서 가장 높은 수용인구비와 세계 교정인구의 25%를 점하는 미국의 교정시설 과밀화는 유엔피구금자최저기준규칙의 규정을 위반한 것일 뿐만 아니라 그 자체로 수용자 위생, 폭력, 부실한 급식 문제 등 수용자의 기본적 인권을 침해한다는 논란이 제기돼 왔다.
나아가 교정시설 과밀화는 기존의 문제들을 넘어서 COVID-19 집단감염을 촉발하고, 응급의료체계를 붕괴시켜 지역사회의 안전을 위협하는 촉매제로 작용한다는 점을 인식해야 한다. 이는 이미 서울동부구치소의 사례에서도 확인됐다.
둘째, 미국의 엄격한 무관용주의와 구금주의 모토가 수용자의 COVID-19 집단감염의 원인으로 작용했다는 점을 상기할 필요가 있다. 미국은 1990년대부터 삼진아웃법, 절대형기제 등으로 구금형을 확대하는 정책을 일관성 있게 추진했고, 그 결과로 세계 최대 수용인구를 유지해왔다. 이는 교정비용의 막대한 지출은 물론이고 범죄경력자를 양산했으며, 급기야는 COVID-19 팬데믹에서 이들을 자비석방이라는 명목으로 석방해 가택구금에 처하는 지경까지 초래했다. 이러한 상황은 다양한 특별법 제개정을 통해 자유형의 형량을 늘리는 한국에서도 그것이 과연 적절한 형사정책 방향인지에 대한 진지한 정책적 검토가 필요하다는 것을 보여준다(김종구, 2021). 특히 장기구금형은 수용인구의 노령화를 초래하고 노인수용자의 생물학적 특성상 만성적 질병과 COVID-19와 같은 질환에 감염위험이 더 높고 결국 집단감염으로 이어질 위험성 등도 고려해야 한다.
셋째, 미국 교정시설의 응급의료 시스템이 제대로 작동하지 않았고, 그마저도 일관성을 갖지 못했다는 점이다. 연방교정국은 CDC, OSHA 등의 응급의료지침을 바탕으로 최초로 2020년 1월 말에 교정시설 COVID-19 대응 지침을 제시했으나 이미 COVID-19 집단감염 현상은 2019년 12월부터 발생해 초기 대응에 실패했다. 나아가 교정시설 과밀화로 감염자 의료 격리나 접촉자의 임상 격리, 수용자 간 거리두기 등을 제대로 시행하지 못했고, 전문의료진과 의료시설 등의 의료인프라가 구축되지 못해 교정직원이나 수용자들이 COVID-19에 노출됐다. 교정시설의 의료인프라 부족은 한국도 다르지 않다. 따라서 향후 COVID-19와 같은 전파력이 강한 감염질환을 발생 초기에 적극적으로 대응할 수 있도록 전문 의료인프라 구축을 서둘러야 한다.
넷째, 연방교정국과 지방정부 및 보건당국의 COVID-19 대응이 체계적 일관성을 갖추지 못했다. 연방교정국의 대응 지침은 미국의 복잡한 관할권과 교정시스템 등으로 체계적으로 운용되지 못했다. 특히 지방정부가 운영하는 교정시설(jail)의 경우 주지사나 시장 등의 정치적 성향과 정책 의지에 따라 수용자의 자비석방이나 임상 격리 대상자 선정기준, 기간 등의 차이가 발생했다. 팬데믹 상황임에도 불구하고 일부 지역에서는 수용자의 교정시설 간 이송과 격리조치 없는 지역사회 석방, 신규 수용자 입소 등이 진행됐다. 이러한 것들이 교정시설과 지역사회에 감염을 더욱 확산시키는 결과를 초래한 것이라는 지적은 체계적이고 일관성 있는 지침과 시행의 중요성을 알려준다.
다섯째, 법원과 보호관찰위원회 및 가석방심사위원회 등의 업무 중단이 교정시설의 집단감염에 영향을 주었다는 점이다. 교정시설 과밀화 해소 방안으로 수용자 석방을 확대시키려면 법원의 미결수 석방명령, 보호관찰위원회의 심사 및 가석방위원회의 석방결정명령 등이 필요함에도 불구하고 관계자들이 업무를 중단하거나 지연함으로써 결과적으로 수용인구를 획기적으로 감소시키지 못한 것이다. 특히 지방교정시설의 경우 조기출소 석방명령이나 가택구금명령 대상자들을 다시 교정시설로 복귀토록 함으로써 2021년 이후 수용인구의 원상회복이 이루어지고 있다는 점은 미국이 구금우선주의적 교정처우이념에서 벗어나야 할 필요성을 단적으로 보여준다.
여섯째, 현행 첫번째단계법(FSA)의 적용대상자에 대한 보다 명확한 기준과 지역사회 복귀지원프로그램 체제가 정비돼야 한다. 이를 통해 보호관찰위원회나 가석방위원회의 심사중단 등의 폐해를 예방할 수 있고, 궁극적으로 출소자를 확대해 교정시설 과밀화 해소와 출소자의 재활을 돕는다는 이 법 본래의 취지를 반영할 수 있다. 다행히 미국 상원에서도 문제를 개선키 위해 첫번째단계시행법(First Step Implementation Act of 2021)으로 구법을 개정하려는 노력을 보이는 점은 매우 고무적이라 할 것이다(govinfo, 2021).
일곱째, 교정시설 수용자의 의료처우는 국가가 부담할 헌법적 의무가 있다는 점을 분명히 인식해야 한다. 미국 수정헌법 제8조를 확인시킨 연방대법원의 에스텔 대 갬블(1976) 판례는 수용자에 대한 적절한 의료서비스 의무를 국가가 부담한다고 명시하고 있다. 그러나 미국은 이후 교도소소송개혁법(PLRA), 연방수용자의료본인부담금법(FPHCCA) 등의 제정으로 수용자에게 의료비용을 부담시켜 의료접근을 제한함으로써 의료비용을 줄이는 전략을 취해왔다. 그리고 이는 COVID-19와 같이 감염위험이 높은 질병을 조기에 차단하지 못하는 결과를 초래했다는 비판에 직면한 것이다. 같은 맥락에서 한국의 교정시설 의료예산 총량제를 포함한 수용자의료처우제도에 대한 전반적인 진단과 정비가 필요하다.