미국의 교정시설
COVID-19 대응 관련 한계 및 쟁점①

Ⅰ. 서론
Ⅱ. 국제사회의 교정시설 감염질환 관련 준칙
    1. 유엔피구금자최저기준규칙상 규정
    2. WHO의 교정시설 COVID-19 관련 규정
    3. 소결
Ⅲ. 미국 교정시설 COVID-19 대응 실태
    1. 미국의 교정시설 의료처우에 관한 법적 근거

국문요약

이 연구는 국제인권법상 감염질환과 관련해 회원국이 준수해야 하는 보건위생 규정을 살펴보고, 코로나 바이러스에 적절하게 대응하지 못해 수용자 집단감염과 사망이 발생한 미국 교정당국의 관련 쟁점들을 분석해 그 시사점을 도출하는 데 목적을 두었다. 연구 결과 다음과 같은 시사점을 찾을 수 있다.
첫째, 미국의 교정시설 과밀화는 수용자의 기본적 인권을 침해한다는 논란과 함께 코로나 감염을 확산시켜 지역사회의 안전을 위협하는 촉매제로 작용했다. 둘째, 미국의 엄격한 무관용주의와 구금주의 모토가 수용자의 코로나 집단감염의 원인으로 작용했다. 셋째, 미국 교정시설의 응급의료 시스템이 제대로 작동하지 않았고, 그마저도 일관성을 갖지 못했다. 넷째, 연방교정국과 지방정부 및 보건당국의 코로나 대응이 체계적 일관성을 갖추지 못했다. 다섯째, 법원과 보호관찰위원회 및 가석방심사위원회 등의 업무 중단, 즉 상황인식 부족이 교정시설의 집단감염에 악영향을 끼쳤다. 여섯째, 현행 첫번째단계법의 적용대상자에 대한 보다 명확한 기준과 지역사회 복귀지원프로그램 체제가 정비돼야 한다. 일곱째, 교정시설 수용자의 의료처우는 헌법상 국가부담 의무라는 점을 인식해야 한다.

주제어 : 미국 수용자 코로나, 미국 교도소 과밀화, 교정시설 코로나, 교도소 코로나, 미국 수용자 집단감염

Ⅰ. 서론

2019년 말부터 세계를 강타한 코로나19 바이러스는 2021년 말인 현재에도 다양한 변이현상을 보이며 지구촌 사람들의 평온한 일상을 어렵게 하고 있다. 특히 코로나19는 집단생활을 하는 교정시설의 수용자들에게 더욱 치명적인 영향을 주어 전 세계 122개국을 대상으로 한 조사에서 수용자 50여만 명이 감염된 것으로 나타났다(Fair & Jacobson, 2021).¹⁾
한국의 일부 교정시설에서도 1200여 명의 COVID-19 감염수용자가 발생했다. 특히 서울 송파구에 소재한 동부구치소 수용자 1,126명이 감염돼 단일 교정시설로는 최대 감염기록을 나타냈다(질병관리청, 2021). 법무부는 뒤늦게 감염수용자들을 경북북부제2교도소 등으로 이송 치료토록 했으나 사망자들이 발생하고, 수용자들이 구해달라는 호소문을 창문에 붙이는 등 일련의 문제들이 노출됐다. 결국 교정당국이 COVID-19와 같은 응급 의료재난에 적절하게 대처하지 못했다는 비판이 잇달았다(한국일보, 2020. 12. 28; 뉴시스, 2021. 1. 6). 2021년도 교정의료 예산을 전년도 보다 감소시켜 돌발성 감염질환에 대한 대비가 부족하다는 지적도 있다(중앙일보, 2021. 1. 31).
그런데 미국의 경우 교정시설 수용자 COVID-19 발병률은 일반 인구보다 5.5배 높았고 사망률은 3배 정도 더 높아 미국 내 가장 큰 집단 발병 100건 중 90건이 교정시설에서 발생한 것으로 나타났다. 결국 미국은 2021년 9월을 기준으로 수용자 2600여 명이 사망하고, 114천여 명이 감염되는 등 COVID-19에 제대로 대처하지 못했다는 비난을 받고 있다(prison policy initiative, 2021).
이에 따라 COVID-19 관련한 미국 교정처우 정책의 문제점을 진단하고 제도 개선에 대한 연구가 일부 진행됐다. 대표적으로는 교정시설의 과밀수용의 해소와 조기석방 등의 대책을 제시한 Simpson & Butler(2020), Leibowitz, et al.(2021)의 연구와 폐쇄된 교정시설의 수용자와 가족간 관계회복의 필요성과 대안을 모색한 Dallaire, et al.(2021)의 연구, 교정공무원의 감염 위험성과 대처방안을 제시한 Nowotny, et al.(2021)의 연구 및 COVID-19 상황에서의 정신장애 수용자 처우정책을 제시한 Liebrenz, Michael, et al.(2020)의 연구와 Hewson, et al.(2021)의 연구, 교정시설 수용자 코로나19 백신접종의 차별성 문제를 진단한 Mills & Salisbury(2021)의 연구 등을 들 수 있다.
그러나 이러한 선행연구는 대부분 감염질환 상황 발생시 교정당국이 취할 국제인권규범과 미국의 관련 규범의 차이, 미국 연방교정국의 뒤늦은 대처방식 등에 대해서는 보다 체계적으로 접근하지 못했다.
따라서 이 연구의 목적은 국제인권법상 감염질환 관련 회원국의 교정당국이 준수해야 할 규정을 살펴보고, 인권국가임을 주창하는 미국의 교정시설 수용자의 대규모 COVID-19 감염 사망 관련 쟁점들을 분석해 그 시사점을 찾는 데 있다. 이러한 연구는 교정당국 및 관련 학문분야에서 교정시설의 COVID-19와 같은 감염병 대응 정책을 진단하고 향후 개선방향을 정립하는데 기여할 것이다.

Ⅱ. 국제사회의 교정시설 감염질환 관련 준칙

1. 유엔피구금자최저기준규칙상 규정

교도소 및 기타 구금시설의 수용자들은 과밀화와 공동작업 및 공동취사 등으로 다양한 질병에 노출돼 있다는 것은 주지의 사실이다. 특히 COVID-19와 같은 감염질환에 더욱 취약하다. 따라서 유엔피구금자최저기준규칙은 감염질환에 대한 예비적 혹은 대응적 조치 규정을 두고 있다.
유엔피구금자최저기준규칙(United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners 1955: SMRs 1955)은 유엔에서 1955년에 채택돼 1957년에 1차 개정규칙(663 C(24))을, 1977년 5월에 2차 개정규칙(2076(62))을 승인했다. 이어 2015년 12월에 3차 개정규칙을 채택해 넬슨만델라규칙(Nelson Mandela Rules)이라고도 칭한다. 유엔피구금자최저기준규칙은 2개 장 108개 조문으로 구성돼 있다(UN, 2021).
따라서 이 규칙은 국제사회가 수용자처우와 관련해 반드시 준수해야 하는 규범으로서의 의의를 가진다(최영신, 2015: 허경미, 2019).
유엔피구금자최저기준규칙은 제24조부터 제35조에 이르기까지 보건의료서비스 장을 별도로 두었다. 이 가운데 특히 감염질환과 관련된 규정을 살펴보면 제24조 제1항은 피구금자에게 보건의료 서비스를 제공하는 것은 국가의 의무이며, 피구금자는 사회에서 제공되는 것과 동일 수준의 보건의료 혜택을 누릴 수 있어야 하며, 무상으로, 법적 신분으로 인한 차별 없이 필요한 보건의료 서비스를 이용할 수 있어야 한다고 규정했다. 제2항은 보건의료 서비스는 일반 공공 보건당국과 긴밀한 협조를 이루고 있어야 하며, HIV 감염, 결핵, 기타 감염성 질환 및 약물의존 등에 관한 것을 포함해 치료 및 보살핌의 지속성을 보장할 수 있는 방식으로 조직돼야 한다고 규정했다. 제25조는 모든 교정시설에 보건의료 서비스 시스템과 전문의료진 체제를 갖출 것을, 제26조는 의료기록관리 및 수용자 의료기록 보안의무를, 제27조는 모든 피구금자는 응급상황 발생 시 즉시 의료지원을 받을 권리가 있고, 전문적 치료 또는 외과수술이 필요한 수용자는 특수 교정시설 또는 공공병원으로 이송돼야 하며, 의료와 관련된 결정은 권한이 있는 보건의료 전문가가 내려야 하며 비의료분야에 종사하는 교도소 직원은 그 결정을 거부하거나 간과해서는 안 된다고 규정했다. 제30조는 교정시설 의료진은 구금자에게 감염성 질환이 의심되는 경우, 감염기간 동안 임상격리를 실시하고 적합한 치료를 제공해야 한다고 규정했다. 제32조는 교정시설의 의료진과 수용자와 피구금자와의 관계는 사회와 동일한 윤리적·전문가적 기준에 따라야 한다고 규정했다.
이처럼 유엔피구금자최저기준규칙은 국가는 COVID-19에 감염된 교정시설의 수용자들에게 일반시민과 동일 수준의 의학적 진단과 치료의무를 부담하며, 특히 임상격리 치료를 제공할 의무가 있다는 것을 명확히 했다.
그리고 유엔피구금자최저기준규칙에 준해 유엔여성수용자처우및여성피의자 비구금처우규칙(United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for Women Offenders: the Bangkok Rules), 소년사법관리를위한최소표준규칙(Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice: the Beijing Rules), 비구금조치에대한유엔표준최소규칙(United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures: the Tokyo Rules) 및 구금시설 내 보건: 구금시설 보건의 필수사항에 대한 WHO 가이드(Health in prisons: a WHO guide to the essentials in prison health, 2007) 등에서도 감염질환에 대한 교정시설 처우규정을 찾을 수 있다(최영신, 2015: 허경미, 2019).

2. WHO의 교정시설 COVID-19 관련 규정

WHO는 모든 국가는 COVID-19에 대한 대비, 경보 및 대응 수준을 높일 책임이 있고, 다양한 환경에서 공중보건에 대응할 준비를 할 것을 요구하고 있고, 이는 교정시설 역시 그 예외는 아니라고 지적했다(WHO, 2021: 1). 그리고 각국이 교정시설에서의 코로나19에 대응할 수 있도록 「교도소 및 기타 구금 장소에서의 COVID-19 대비, 예방 및 통제」 지침을 2020년 3월 및 2021년 2월 등 두 번에 걸쳐 제시했다.²⁾
WHO는 이 지침에서 교정시설의 코비드 19 감염 사례 및 발병을 관리하는 데 진단기준을 제시하고 있다(WHO, 2021: 3-4). WHO는 단계별로 감염예방및통제(Infection Prevention and Control: IPC, 이하 IPC라고 칭함) 전략을 제시했다. COVID-19 의심 또는 감염된 수용자들은 별도 시설에 수용하고 다른 수용동과 격리하는 조치 즉 코호팅(Cohorting)을 하며, 코호팅 시설의 COVID-19 의심 또는 감염 환자는 최소 1m 이상 간격을 두고 환기가 잘되는 구역에 배치할 것을 권장했다. 또한 COVID-19 감염수용자는 의료격리를, 나아가 COVID-19 감염의심자 혹은 감염자 접촉 수용자는 14일간 격리토록 했다(WHO, 2021: 9-10).
나아가 WHO는 교정당국은 COVID-19에 대응하는 보건당국과 공동해 IPC를 수립하고 시행할 것을 요구하고 있다. 또한 수용자 및 교정직원에게 손 세정제와 마스크를 지급하며, 마지막 감염자가 나온 후 28일 경과 전까지는 COVID-19가 종식되지 않은 것으로 간주하고 대응할 것을 요구했다. 또한 수용자의 외부인과의 면담을 제한하고, 지역사회로 출퇴근을 하는 교정직원이 감염매개체(infection vector)가 될 수 있으므로 이들의 일상생활도 일정한 통제가 필요하며, 이를 IPC에 포함할 것을 요구했다. 또한 감염수용자 석방 시 적절한 보호와 치료가 연계되도록 교정당국과 보건당국이 공동 대응할 것을 요구했다. 특히 교정시설에서 석방되는 출소자들에 대해서 14일간 격리해 지역사회와 출소자를 모두 보호토록 했다(WHO, 2021: 24-26).

3. 소결

유엔피구금자최저기준규칙과 WHO의 수용자 감염질환과 관련한 대응 규정을 비교해보면 다음과 같이 정리할 수 있다.
양 규정의 핵심은 구금시설에서 COVID-19와 같은 감염질환의 보건의료 책임은 궁극적으로 국가(보건당국)에 있고, 국가는 일반인과 동일 수준으로 수용자에게 관련 의료서비스를 제공하며, 지역사회의 공공보건의료당국과 연계해 적절한 서비스를 제공해야 한다는 점이다.

Ⅲ. 미국의 교정시설 COVID-19 대응 실태

1. 미국의 교정시설 의료처우에 관한 법적 근거

1) 일반적 의료처우 규정

미국은 연방정부의 1787년 헌법 제정 이후 각 주정부들은 주헌법을 제정했고, 이 주헌법에 수용자 의료처우 규정을 두기 시작했다. 최초로 델라웨어의 1792년 헌법은 교도소에서 수용자의 건강에 대한 적절한 고려가 있어야 한다고 규정했다(Del. Const. of 1792, art. I, §11). 이후 노스캐롤라이나(N.C. Const. of 1868, art. XI, §6), 테네시(Tenn. Const. of 1870, art. I, §32), 와이오밍(e Wyo. Const. art. I, §16) 및 조지아( Ga. Const. art. I, §1) 등이 수용자의 건강 처우 등을 헌법에 규정했다.
19세기 중반 이후로 대부분의 주정부가 수용자에게 음식과 의복, 그리고 의료 서비스를 제공할 의무가 있다고 법제화하기 시작했다. 주정부 마다 법적 형식과 세부 사항은 다양하지만, 공통적인 것은 모든 신규 수용자에 대한 초기 신체 및 정신 검사와 수감 중 공동부담금을 통한 지출 등이며, 세부적인 것은 교정당국이 시행하도록 위임하는 것이었다.
한편 미국 수정헌법 제8조(보석금, 벌금 및 형벌)는 과다한 보석금을 요구하거나, 과다한 벌금을 과하거나, 잔혹하고 비정상적인 형벌을 과하지 못한다(Amendment 8 - Cruel and Unusual Punishment. Ratified 12/15/1791. Excessive bail shall not be required, nor excessive fines imposed, nor cruel and unusual punishments inflicted)고 규정하고 있다. 이 규정은 특히 수용자의 의료처우와 관련해 에스텔 대 갬블(Estelle v. Gamble, 429 U.S. 97 (1976)) 사건을 통해 수용자의 권리장전으로 인식되기 시작했다(congress. gov, 2021).³⁾ 이 판결은 교도소 당국이 수용자의 의료적 필요를 고의적으로 다루지 않는 것은 “잔인하고 비정상적인 처벌(cruel and unusual punishment)”에 해당하는 것으로 수정헌법 제8조에 의해 금지된 '불필요하고 무자비한 고통의 가해'를 구성한다는 원칙을 세웠다는 평가를 받는다(Sonntag, 2017).
이 판결 이후 교정당국을 대상으로 한 수용자의 의료분쟁 소송이 줄을 잇자 1995년 교도소소송개혁법(Prison Litigation Reform Act of 1995: PLRA)이 제정됐다. 이 법의 주요 내용은 교정시설 수용자는 소송을 제기하기 전에 반드시 고충처리제도 등 행정적 절차를 모두 거쳐야 하며, 소송사유가 발생한 날로부터 일정한 기일 내에서만 소송을 제기할 수 있으며, 소송비용의 예납을 요구하고 있다(ojjdp, 2021). 한편 이 법은 교정시설 수용자의 의료분쟁 소송 남용을 억제하는 효과도 있지만, 의료서비스 불만에 대한 소송을 억제하고 위축시킨다는 비판을 함께 받고 있다(Datta, Michaels, & Chamberlain, 2017).
1998년에는 면역결핍 바이러스(HIV) 및 감염성 질병 수용자 처우에 관해 규정한 교도관보건및안전법(Correction Officers Health and Safety Act of 1998)이 제정됐다(govtrack, 2021). 이 법은 ① 연방 범죄로 6개월 이상 징역형을 선고받았거나 재판 전에 구금된 사람이 의도적 또는 비의도적으로 교도관에게 HIV를 전염시킨 것으로 의심되는 경우 HIV 검사를 받도록 하며, ② 검사 결과를 대상자에게 알려야 하며, ③ 지침에 따라 바이러스 노출 우려 대상자에게 잠재적 위험에 대해 알리고 예방적 또는 관련 치료 필요성을 알려야 하며, ④ 검사 결과 HIV 감염당사자, 접촉 교도관이나 수용자에게 적절한 상담과 치료를 하며, ⑤ 이러한 사실을 민형사상 소송자료로 제공해서는 안 되며, ⑥ 검사를 받은 사람 등의 사생활이 노출되지 않도록 하며, ⑦ 교정시설에서 수용자와 교도소 직원이 감염성 질병에 걸렸거나 노출되지 않도록 예방, 탐지 및 치료에 대한 지침을 연방정부가 주정부에 제공할 의무를 부담 지우고 있다. 이 법은 교정시설 교도관 및 수용자의 HIV를 포함한 바이러스성 질병의 감염 예방 및 치료 그리고 안전을 도모했다는 평가와 함께 연방정부가 감염질환에 대한 예방 및 대응 지침을 제정하고 전달할 책임이 있다는 것을 명확히 했다는 평가를 받고 있다(Michaels, & Wagner, 2020).
이어 연방정부는 2000년에 연방수용자의료본인부담금법(Federal Prisoner Health Care Copayment Act of 2000)을 제정했다(congress.gov, 2000). 이 법의 주요 골자는 교정시설 수용자가 시설 내 의료기관을 방문해 의료서비스를 받는 경우 방문할 때마다 최소 $1의 공동부담금을 부담토록 한 것이다. 공동부담금이 제외되는 경우는 응급치료, 만성질환, 전염병, 정신 건강 또는 약물 남용 서비스 등이다. 또한 배상명령을 받은 수용자들로부터 받은 수수료 중 75%는 피해자기금에, 나머지 25%는 코페이먼트 프로그램을 수행하는 데 발생하는 관리 비용 지출을 위해 법무부장관이 사용할 수 있다. 이 법은 수용자에게 필요한 의료서비스는 제공하되 불필요하게 남용되는 의료수요를 차단하고 의료비용을 절감하는 효과를 가져왔다는 긍정적 평가와 함께 의료서비스의 선별적 제공이라는 비판을 함께 받고 있다(Wyant & Harner, 2018).
또한 2010년에 제정된 이른바 오바마케어법 즉 건강보험법(The Affordable Care Act: ACA)은 수용자에 대한 의료서비스의 기회와 진료범위를 확대했다. 기존 1965년에 제정된 Medicaid는 교정시설 수용자에게 기본적인 의료서비스를 제공했지만, 일부 질병의 경우 치료범위에서 배제됐다. 그러나 ACA는 제외됐던 분야의 질병치료 서비스를 제공하도록 보장하고 있다. 따라서 ACA의 실시로 대부분 빈곤층에 속하는 교정시설 수용자들이 교정시설과 출소 후에도 치료를 받을 수 있게 됐다(Espinosa, & Regenstein, 2014).